关于 PPP项目可行性缺口补助模式下使用者付费是否应乘以绩效考核系数的问题分析

毛君豪

湖北省工程咨询股份有限公司，湖北省武汉市， 435000

摘要：针对实践中，有相关方提出的PPP项目可行性缺口补助模式下使用者付费是否应乘以绩效考核系数问题，进行问题背后的原因分析，并结合现行政策，给出建议方案，以供参考。

关键词：PPP；可行性缺口补助；使用者付费；绩效考核系数。

一、问题的提出

随着国家、部委层级文件的陆续出台，作为PPP模式的基本原则之一的“按效付费”，也逐渐作为PPP规范实施的有机组成部分。尤其是《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》、关于印发<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引>的通知》（财金〔2020〕13号）等文件发布，全面绩效管理正在逐渐贯穿PPP项目全生命周期。但是，也正是外部政策环境、市场环境的变化，PPP项目绩效管理也逐渐经历着来自各方的挑战。

《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）指出，规范实施的PPP项目要“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”，“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”，“将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库”。根据财政部PPP中心最新发布数据，截至2020年11月末，全国2693个有PPP项目入库的行政区中，其中，有28个行政区PPP项目合同期内各年度财政承受能力指标值超10%红线，676个行政区在7%预警线和10%红线之间，504个行政区在5%和7%预警线之间，1485个行政区低于5%，分别占比1.04%、25.10%、18.72%、55.14%。考虑到PPP适用的基础设施和公共服务领域中经营性资产相对较少,同时各省财政厅对新入库项目实施更严格的财力审查标准（5%的财力标准往往会包含拟实施的PPP项目）,导致纯政府付费类和使用者付费类项目越来越少,可行性缺口补助类项目逐渐成为PPP项目中的主力。

《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引>的通知》（财金〔2020〕13号）进一步指出，PPP项目绩效评价结果是按效付费的重要依据，政府付费和可行性缺口补助项目，政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩。对于可行性缺口补助模式的PPP项目,根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）,年度运营补贴支出=年度可用性付费+年度运维付费-使用者付费。那么，实际操作中，为了体现与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩，绩效考核系数是否应该乘以使用者付费？

二、问题的分析

为什么会出现这个问题哪？笔者认为，可能存在以下三种原因：

（一）基于社会资本或项目公司的私利诉求

首先，如果绩效考核系数乘以使用者付费，即年度运营补贴支出=（年度可用性付费+年度运维付费-使用者付费）×绩效考核系数，会怎样哪？考虑绩效考核系数一般为不大于1.0的正数，那么，也就存在一种可能：比之绩效考核系数不乘以使用者付费，年度运营补贴支出存在一定的“扩大”可能性。也就是说，项目公司可能预想在全额获得使用者付费后，通过这种人为公式调整，期望获得更大的年度运营补贴支出，从而提高项目公司的整体收入。

这种做法，基于项目公司逐利的本能，可能会使其从使用者付费和年度运营补贴支出两侧重复收取“（1-绩效考核系数）×使用者付费”部分，作为不当得利之收入，而造成政府方后期支出责任实质的增加，进而损害政府方权益。

（二）基于对PPP绩效考核完全挂钩的泛化理解

因为目前还未有权威部门或者机构明确，绩效考核完全挂钩与可行性缺口补助模式的PPP项目年度运营补贴支出之间的公式关系，出于保守原则和对财金〔2019〕10号的追捧，或畏于PPP项目入库审核的严格，可能采用乘以绩效考核系数方案；或者，出于迎合类似项目惯例的做法，可能采用不乘以绩效考核系数方案。

对PPP绩效考核完全挂钩的理解，仅仅停留在公式层面，未进行深入辨析，从而流于表面。如采用乘以绩效考核系数方案，则可能在后期执行阶段，为后期按效付费留下争端。

（三）基于对PPP项目产出绩效的概念理解偏差

很多PPP项目参与方是没有熟读PPP相关政策，同时对PPP项目入库数据填报要求也是不了解的，因此对“目标-边界-产出-绩效-考核-付费-目标”的逻辑闭环（即，以项目目标确定项目合作边界，以项目合作边界确定项目产出，以项目产出确定项目绩效体系，以项目绩效体系确定项目绩效考核，以项目考核结果确定项目付费，以项目付费确定项目目标达成）不理解。

所以，在理解PPP项目产出绩效概念的时候，常基于费用或者收入角度理解PPP项目产出绩效，往往把“付费”当成是产出， 也就把“运营补贴支出”、“可用性付费”、“运维付费”、“使用者付费”等概念一股脑当做产出，造成了PPP项目产出绩效的理解偏差。

三、建议解决方案

建议PPP项目可行性缺口补助模式下使用者付费不乘以绩效考核系数。分析如下：

1.根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。那么，结合财政部PPP中心项目库产出说明的填报要求，PPP项目产出可以具体理解为，建设期产出为工程（公共产品）产出，运维期产出为公共服务产出。

2.根据国家发改委部委单位解读文件，绩效是指一个组织或个人，在一定的资源、条件和环境下，完成任务的出色程度，是对目标实现程度及达成效率的判断指标或标准。那么。绩效考核结果的应用，则应是针对项目产出的，也就是针对项目工程（公共产品）产出和公共服务产出。

综上可知，PPP项目产出绩效，对可行性缺口补助模式下的PPP项目而言，其产出绩效应只有项目资产（公共产品）可用性和运维服务可用性。那么，“完全与项目产出绩效相挂钩”落实到可行性缺口补助模式下的PPP项目的年度运营补贴支出公式中时，使用者付费部分应是不乘以绩效考核系数，即年度运营补贴支出=（年度可用性付费+年度运维付费）×绩效考核系数-使用者付费。

参考文献：

[1]国家发改委部委单位.政府投资项目绩效管理制度探究[DB/OL]. https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/wsdwhfz/201911/t20191128_1205482.html,2019–11–12.

[2]财政部PPP中心全国PPP综合信息平台管理库项目2020年11月报[EB/OL]. https://www.cpppc.org/jb/999691.jhtml,2020–12–29.

作者简介：毛君豪，1988年3月，男，汉族，河南省周口市，就职于湖北省工程咨询股份有限公司，注册咨询工程师(投资)、经济师，主要研究方向为投融资、PPP全过程咨询、全过程工程咨询、工程咨询与技术等

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