基于国土空间规划的控制性详细规划编制体系探究

基于国土空间规划的控制性详细规划编制体系探究

居翠屏 郭增雨

平邑县城乡规划编制研究中心 山东临沂 273300

摘要：规划行业的变革、新的国土空间规划体系的建立，对控制性详细规划（以下简称控规）的编制与管理提出新的挑战，机遇与挑战并存，作为指导城市建设、辅助城市管理的重要法定规划，亟需从编制体系和控制内容上对接上层规划体系，探索新的规划路径。本文主要分析基于国土空间规划的控制性详细规划编制体系探究

关键词：国土空间规划；规划编制体系

引言

机构改革背景下，国土空间规划体系重构，城市规划管理工作迎来巨大挑战。作者通过总结规划工作实践经验和各地市控规编制经验，对控制性详细规划编制体系提出新的思考。通过构建分层编制、分类审批的编制体系，发挥控规承上启下的重要作用，对上要严格落实上位规划的控制要求，对下要加强对城市建设的弹性管控，更好地推动城市的良性发展。

1、规划编制体系类型划分的依据

规划的层级。规划作为政府的管理工具，按“一级政府一级事权”的基本原则，规划层级与政府的层级一致。实际上，联邦制国家通常是联邦州拥有更实质的规划权，国家不一定编制空间规划。大部分国家行政层级为3层，地理面积较大的国家有3层以上层级。国家的宪法和地方组织法规定了行政级别的设置，有时也包括有关规划事权的规定。规划的类型。空间规划的类型总体上分为3种：政策/战略导向规划、土地利用为主的规划、战略和土地利用规划导则。政策/战略导向规划主要包括空间规划理念、空间规划的政策框架等，通常确定规划的目标、原则，但不落实到具体土地利用地块的布局及规划的实施措施。土地利用为主的规划包括土地利用规划、地方规划、城市规划、详细规划等，主要任务是规范土地利用活动中人的行为，调整不同类型土地利用的关系，以及土地利用与环境的关系。规划的地域范围。按规划的地域范围，空间规划类型分为全覆盖、局部覆盖2种类型，以全域范围为主。局部覆盖的情形通常有3种：一是区域规划，大部分的区域规划，依据具有经济或文化等关系密切程度确定范围；二是详细规划，主要根据土地开发的需要范围而编制；三是城市规划区的总体规划，针对具有城市发展潜力的城市空间进行总体规划。规划的纵向关系。空间规划体系中的纵向关系总体上分为垂直型和平行型2种。垂直型关系又分为刚性主导的控制关系、弹性主导的指导关系、刚性和弹性相结合的综合性关系3类。平行型中的典型代表是荷兰，三级政府编制各自的愿景规划和实施规划，国家和省级政府对地方政府拥有有限的权利。规划的横向关系。横向关系主要指空间规划与专项规划、部门规划的关系。其中，专项规划是某种类型空间规划主要内容的延伸、细化或具体化，与所属的空间规划是所属或包含关系。部门规划是资源、环境、公共设施与服务、产业等政府部门编制的规划。部门依据相关的部门法律编制，对空间安排提出要求，而空间规划依据空间规划法编制，须遵守部门的基本原则，两者通常通过相互协商达成一致。

2、当前控规编制中存在的问题

2.1控规的公共属性难以得到合理的管控

城市规划不同于其他盈利性设计行业，它具有公共政策的属性，是市县级政府管理城市、指导城市建设的重要决策工具。然而控规编制单位无法更好地从城市管理的角度去考虑公共利益，对城市发展的决策也过于理想化，缺乏可实施性和客观性。城市管理者重审批轻研究，无法更好地运用技术手段去解决城市问题，导致规划管理与规划编制的脱节，在控规的实际使用过程中，存在各种问题。

2.2控规的编制技术难以适应信息化的社会

《意见》提出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。国土空间规划要求逐步建立“一张图”规划平台，将规划信息矢量化，实现数据的融合。与土地利用规划相比，控规的信息共享程度较低，大部分地市都没有完整统一的规划信息平台和数据库，也没有统一的基础数据入库标准，控规的编制多依靠工作经验，增加了大量重复性工作，严重影响了工作效率。在多规合一的大背景下，控规的基础数据处理任务增加，编制技术手段亟需更新，不能仅限于使用CAD、PS等传统画图软件，控规的编制内容需要融合多规合一的多方面要求，不能仅限于依靠主观经验、宏观构想。

3、控规编制体系构建初探

3.1建章立制，加快推进国土空间规划信息化平台建设

当前我国信息化高速发展，国土空间规划的信息化平台正在建设之中，控规是多规合一的重要内容，下一步应依托大数据，不断加强规划编制与管理的信息化融合，构建“一张蓝图”。将规划的基础数据入库，指导控规编制与管理，将已批控规及时纳入信息平台，有利于提高规划管理工作的效率，实现控规数据信息标准化。当前国土空间规划编制的信息化平台缺乏相应的制度体系，应加快编制一系列控规数据化平台标准文件、管理办法，让控规信息化管理有章可循，保障信息化平台的有序运行。

3.2通过大数据技术完善国土空间规划机制

现阶段，我国有关国土空间规划部门对自身功能和职能范围的认识还存在相应的问题，尤其是对各种职责的掌握不够全面，无法行之有效地发挥出自身所具备的能力。之所以会出现此种情况，根本原因在于国土空间规划机制的缺乏，其将会在相当大的程度上影响国土空间规划的协调性和完整性。面对此种情况，相关部门有必要积极地强化对大数据技术的应用，用以更为有效地掌握国土资源的利用情况及其未来发展走向，与此同时，对大数据技术的深度应用还能够帮助国土空间规划部门构建更为完整的规划体系，为国土空间规划工作提供更为坚实的支撑作用。

3.3不断强化相关技术方案和专题的研究

相关国土空间规划部门在开展各项工作的时候，应该行之有效地展现出大数据技术的核心位置，将对其应用作为基本契机，行之有效地强化对现有数据资源的监督管理，提升在数据分析、数据处理等方面的投入，加大对相关技术的研究讨论，同时全方位地强化对GIS等重要手段的应用，将其作为基础支撑相，在多规融合的前提下，建立更为科学完整的规划信息平台，通过完整的知识库系统的支撑，实现对国土空间规划工作的技术支撑。

3.4分层编制，总量控制与定量分解兼顾

在国土空间规划“五级三类”体系框架下，处理好与各级国土空间规划的衔接问题，明确控规在规划体系中的位置，研究如何更好地用技术手段承接上位规划的指导思想和规划内容，是控规编制应重点思考解决的问题。控规的编制应采用分层研究的控制体系，具体可分为单元-街坊两个层次，二者的层级逐层推进，逐层细化，全面覆盖。单元控规强调底线控制，首先保障公益性设施、基础设施的落实，街坊控规强调地块弹性控制，在控制范围内综合考虑现状权属和城市发展需求，指导具体地块的规划建设。这种分层的编制体系，兼顾刚性与弹性，在宏观规划与规划实施之间建立有效的衔接，有利于提高土地利用率，规划好每一寸国土空间。

结束语

结合国土空间规划体系的重构，本文积极尝试控规编制体系的新思路，提出适应国土空间规划融合背景下的控规管理新路径和分层分类的控规编制体系。以期为新时期国土空间规划的发展提供一定意义的借鉴，加快与国土空间规划的相互融合，推进控规的信息化发展。

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5. 郝庆.对机构改革背景下空间规划体系构建的思考[J].地理研究，2018，37(10):1938-1946.

姓名：居翠屏，出生年月：1988年7月，性别：女，籍贯：山东郯城民族：汉，最高学历：硕士研究生，职称：工程师，研究方向：城乡规划，邮编：273300，单位：平邑县城乡规划编制研究中心

姓名：郭增雨，出生年月：1987年6月，性别：男，籍贯：山东平邑，民族：汉族，最高学历：硕士研究生，职称：工程师，研究方向：城乡规划，邮编：273300，单位：平邑县城乡规划编制研究中心