土地规划与土地储备模式探究

土地规划与土地储备模式探究

李林敬，曹振飞，石建，

山东省国土空间生态修复中心，山东省国土测绘院 250014

摘要：当前，土地规划越来越受到政府的重视，对土地的使用和规划，不仅要满足城市经济发展的需要，还要促进城市的长远发展。土地储备模式作为一种土地规划的新型模式，可以更好地提升土地规划效率，提高土地规划的科学性和合理性，更好地进行土地资源的开发和利用，合理配置土地资源。

关键词：土地规划；土地储备；模式

前言

土地规划是国家依据社会经济发展和生态环境保护的要求以及土地的特性功能，对一定区域(国家、省、市、县、乡)未来土地利用超前性的计划和安排，在时空上合理分配土地资源和组织土地利用的综合技术经济措施^[1]。土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为^[2]，土地储备模式的应用是土地规划导向下的必然要求。

一、当前土地储备模式问题分析

土地储备模式是我国近年来新兴的一种土地规划方式，通过对土地资源的控制和利用，对土地资源进行合理规划，对土地使用进行宏观调控，以促进当地土地资源的合理配置，更好地促进城市的规划和发展^[3]。但是在土地的收购、处理还是土地的出让中也存在一定的问题，影响和阻碍土地储备模式的开展。

（一）土地储备机构的定位有待于进一步明确

土地储备机构定位不明确很大程度上影响着土地储备目标的实现。土地储备中心通常有着两种身份，一种是在市场经济下进行企业经营，具体来说，根据土地市场的实际需求，进行土地决策，开展土地收购、储备和出让，并根据企业的相应制度和要求，进行土地筹备、运作和管理储备；另一种则是在政府授权下行使政府职能^[4]，就是代表政府进行土地收购计划的制定，将土地总体规划和城市规划作为依据，将城区改造城区土地和新城开发的土地进行集中收购和储备。但是在实际的土地储备机构中，土地储备机构既不能简单划为行政主体的范畴，也不能简单划为市场主体的范畴，并且在实践中的规定也没有对其进行明确的定位。很多土地储备中心机构定位不够明确，因此造成土地储备模式开展受到一定影响。

（二）土地储备的供应方式有待于进一步合理化

土地储备供应方式不够合理也是影响土地储备模式开展的另一重要原因。城市土地储备的实施，一般可以分为土地的收购、储备和供应三个阶段。土地供应阶段是城市土地使用权价值的实现环节,即城市政府根据土地利用总体规划和城市规划、城市发展需要和土地市场的需求,将储备土地的使用权有计划地投入市场,出让给用地单位,从而获取土地使用权出让金或者土地收益。目前我国土地供应方式主要有两种，一种是出让方式供地，一种是划拨方式供地。而土地使用权的供应方式对整个土地储备模式应用以及城市发展和城市市民的利益都有着非常重要的影响，直接决定土地储备模式应用的效果，但是在实际土地储备过程中，城市土地储备供应方式存在较为严重的负面效应^[3]。

（三）土地储备用地分类有待于进一步统一

在城市土地管理过程中，通常采用的土地分类标准是《全国土地分类》，而在城市土地规划过程中，一般采用的土地分类标准是《城市用地分类与规划建设用地标准》。这就导致城市土地规划和实际的土地储备模式在土地用地分类上标准不统一，建设项目规划用地许可证上的用地性质与国有土地使用权证上的土地性质所采用的土地分类标准不一致，两者存在一定的差异性，导致土地规划用地许可证上难以对土地分类进行定义，土地用地性质在土地收购、储备、出让过程中难以确定，某些人会利用这一漏洞谋取不正当利益，影响整个土地规划和土地储备模式的效果^[6]。

（四）土地储备机构和城市规划部门需进一步衔接配合。土地储备工作属于一项系统性的工程，涉及到多个部门包括规划、交通、财政、自然资源等，需要这些部门尤其是需要和城市规划部门加强协调、配合，而在政府部门机构设置中，这些部门不属于同一系统，沟通存在一定的困难，导致协作配合效率不高。这就导致两个方面的问题，一是在土地储备的运作过程中，存在项目选址定点的随意性；二是储备工作围绕一个个零散的项目转，纯粹以需求确定土地的储备和供应，具有较大的盲目性。

二、土地规划导向下的土地储备发展策略

在对土地进行合理规划的前提下，要更好发挥土地储备模式的作用，可以从宏观、中观和微观层面对土地储备进行规划，统筹好土地规划和土地储备之间的关系。

（一）宏观层面上的策略

土地储备整体运作与土地规划紧密相连，土地储备为规划工作提供必要的土地资源，有助于提高规划的执行效率；规划有助于完善土地储备制度，提高土地资源的使用效率，提高土地资源利用的科学性。土地规划是对整个区域的规划，而城市土地储备是对一部分区域进行规划管理，土地规划和土地储备是整体和局部的关系。国家编制土地利用总体规划时，应明确土地用途，在宏观上促进土地规划和土地储备的协调发展。从顶层设计上建立信息共享制度，及时储备那些城市规划中确定的重点发展区域周边的重要土地，避免土地储备工作的被动，实现土地资源的最佳效益。在土地规划的导向下，土地储备模式应该符合土地规划的安排和布局，进行综合的统筹安排，合理地进行土地储备，提升土地资源利用率，从而更好地达到土地储备的效果，促进城市土地资源的可持续发展。

（二）中观层面上的策略

土地规划要发挥主导作用，通过土地规划来更好地指导土地储备模式开展，促进城市土地资源的利用，实现土地资源的合理配置。在土地规划过程中，对各类的土地储备用地进行统一的规划和协调，使土地储备规划布局合理化，促进土地储备模式的合理化应用^[7]。在土地资源储备收益最大化的基础上，土地规划要对整体土地资源进行合理的布局，更好地控制和引导商业开发和公共开发的比例和时序，同时要对土地储备供应方式进行明确，对土地储备相关项目进行明确，更好地指导土地储备模式和程序的进行，强化土地储备模式的开展，统一土地储备用地分类，满足各类用地类型的需求，进行土地规划方式的转变。

（三）微观层面上的策略

具体来说，就是要在土地收购、储备、出让的具体环节，对土地储备模式进行更加明确的指导。土地规划将土地利用与城市建设结合起来，并对各个地块进行详细的规划和利用，明确规定了地块面积、土地使用性质、土地使用对象和土地建设要求，对土地储备的供应模式和整体节奏进行控制，从而实现土地储备调节市场的目的。要简化审批手续，整个土地储备运行过程中做到公开、公正、公平，创造良好的投资环境和氛围，使土地储备模式更加规范和科学，从而更好地发挥土地储备模式的作用，强化土地市场的调控能力，实现土地资源的优化组合，促进社会经济的可持发展。

总结：综上所述，在土地规划的导向下，土地储备在我国未来土地合理开发利用中发挥着重要作用。当前我国土地储备还存在机构定位不明确、供应方式不合理、用地分类不统一、部门间协调配合不紧密等问题，因此，要根据我国当前土地资源的使用情况和发展要求，在土地规划的导向下，在宏观、中观以及微观层面上进行合理安排，更好地发挥土地储备模式的作用。

参考文献：

[1]王万茂.土地利用规划学[M].北京：科学出版社，2006

[2]国土资源部等：土地管理办法[Z],2018

[3]王彦伟：土地规划导向下的土地储备模式研究[J].基层建设,2020(17):23-24.

[4]王德润.城市土地储备制度:模式,效果,问题和对策[J].黑龙江科技信息,2016(09):289.

[5]郭学喆.市场经济条件下的土地储备及其模式选择[J].科技创新与应用,2016(08):165.

[6]潘雪.城市土地储备制度的模式及其功能研究[J].黑龙江科技信息,2015(36):286.

[7]李滢.城市土地储备制度模式探讨[J].西部资源,2015(06):98-104.

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