乡村振兴背景下农村宅基地实施城乡建设用地增减挂钩的研究探讨

乡村振兴背景下农村宅基地实施城乡建设用地增减挂钩的研究探讨

韦丽珍

贵港市土地征收服务中心 广西贵港市 537100

摘要：在乡村振兴背景下开展城乡建设增减挂钩，必须确保城乡建设用地增减挂钩政策的发挥优化城乡建设用地结构和布局的作用。但是在实际工作中我们发现各地在政策实施时补偿标准难以统一和成本高、地块零星分散难以管理和监管、拆旧建新区难以统筹成本收益等问题，需要进一步理顺增减挂钩工作。本文简要阐述了农村宅基地的主要价值，同时指出了城乡增减挂钩政策推行过程中的现存问题，最后结合相关问题提出优化城乡增减挂钩政策的具体策略，以供参考。

关键词：乡村振兴；农村宅基地；城乡建设用地增减挂钩

引言：通过增减挂钩政策，将节余的农村建设用地指标以有偿的方式调整到城镇使用，既能解决城镇建设用地不足问题，又能解决农村发展缺乏资金等问题、在促进乡村振兴、易地扶贫搬迁、生态文明等方面发挥重要作用。目前，国家对乡村振兴十分关注，在2021年中共中央 国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，指出，规范开展城乡建设用地增减挂钩，完善审批实施程序、节余指标调剂及收益分配机制。

1 农村宅基地的现现状和特点

农村宅基地，是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。包括已经建设房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，已经建设房屋的土地、建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。一般建过房屋但已无上盖物或不能居住的宅基地（即废弃的宅基地）实施增减挂钩。但是现实中，因村庄建设缺乏规划指导，长期以来宅基地无偿使用，农民住宅低水平重复建设，宅基地“小、乱、散”现象普遍存在，土地利用比较粗放；而且农村建新不拆旧，农村废弃地、闲置地及空置房屋不断增多。

农村宅基地具有基本社会保障价值和政策财产性，但是流动性弱，宅基地使用权只是基于集体经济组织成员资格而享有的一项福利性权利，只能在本集体经济组织成员之间流转；另外宅基地具有可复垦性，可复垦性是指通过对土地的整治，将原本的宅基地恢复成可用于耕种的土地，这些特点是实施增减挂钩前提。

2 城乡建设用地增减挂钩对乡村振兴的作用

各地逐步把增减挂钩政策当做一个乡村振兴推手，主要在以下几个方面发挥作用：一是进一步保障乡村振兴发展用地，城乡建设用地增减挂钩节余指标可用于乡村振兴的一二三产业融合发展用地、乡村旅游的民宿、酒店等商业商服用地。二是进一步保障乡村振兴发展资金，增减挂钩节余指标交易资金和建新区土地出让收入扣除成本后所得收益按比例返还农村，用于乡村振兴发展资金。三是进一步优化乡村环境在实施增减挂钩中，复垦的宅基地打造成竹篱笆小菜园、适当增加路灯等亮化工程，结合乡村振兴政策，进一步改善农村环境。

3 宅基地实施城乡建设用地增减挂钩存在的问题

3.1退出宅地基机制不健全和群众意愿不高

现行农村宅基地管理中没有明确宅基地收回时的补偿标准、收回程序，真正收回宅基地寥寥无几，宅基地的使用长期处于增量供应状态，农村建房向外蔓延现象难以遏制，而旧宅基地又难以收回；宅基地无偿无限期使用和闲置流转性，加上缺乏必要的补偿机制和激励机制，群众同意实施增减挂钩意愿和动力不高。

3.2复垦出的耕地难以保证质量和管护难

宅基地不同地块的土壤质量存在较大差异，一些农村宅基地即便退出，也不适合作为耕地使用；一些宅基地可以复垦达到耕地标准，质量也难于达到历史耕种的耕地质量；一些耕地质量较高了，但是其生产力也达不到连片耕地生产力。许多农村地区的居民都纷纷进城打工，务农的人员数量明显减少，复垦出来的耕地出现抛荒、农业种植结构改变以及降低复种次数的问题，，这都大大降低了土地资源的利用效率，引起了土地资源的二次浪费。

3.3宅基地地块零星分散难以管理和监管

拆旧区地块小、散、多、偏，导致监管成本高，当地村委、乡镇、有关部门监管蜻蜓点水，相关单位、部门在审批农村建房时缺少对纳入增减挂钩地块的核查；导致市县、自治区、国家级监管更是鞭长莫及；宅基地复垦出来的耕地难以得到有效监管，一些宅基地复垦后一两年又被群众用于建房或种植果树，改变耕地用途。

3.4拆旧建新区没有统筹成本收益

在实施增减挂钩过程中仅简单对拆旧区实施复垦和对建新区进行布局，缺乏整合拆旧区资源和带动周边产业发展规划设计，重建新轻拆旧的现象严重。

4 宅基地实施城乡建设用地增减挂钩政策的几点建议

4.1 完善补偿安置政策

为了更好的维护拆旧区农民群众合法权益，在宅基地退出的过程中，我们还要完善相应的补偿安置政策，充分考虑并尊重农民的意见，宅基地退出项目实施前，必须做好对当地经济发展条件、农民自身条件的调查，以此为基础制定更好解决退地农民后续发展与就业问题的方案，进而保证退地农民的可持续生计能力。通过多层次的退地补偿安置措施，来减轻增减挂钩政策推行过程中来自农村当地居民方面的阻碍。

^[1]

4.2 明确相关部门的工作职责

为了更好的保证复垦耕地的质量，满足耕地保护的基本要求，必须在建设用地增减挂钩政策推行过程中，明确相关部门的工作职责，要为复垦工程建立相应的监管机制，做好对复垦耕地数量和质量的严格把控。要做好对复垦耕地地力恢复工作以及对复垦耕地的质量验收工作，确保复垦地块的价值达到用地指标。在宅基地退出项目完成后，各部门要做好对复垦耕地质量的验收评价工作，这样获取到的耕地质量评定结果就能作为增减挂钩政策实施效果的重要评判依据。

4.3 完善各类数据，建立监管体系

增减挂钩项目验收后的拆旧区范围及时在土地利用现状变更为耕地，同时在国土空间规划，乡镇规划中完善相关数据，确保各类数据一致性，并作为宅基地审批和卫片执法等管理工作的基础数据，已实施的增减挂钩不能审批为宅基地。建立统一的拆旧监管平台，采取第三方监管方式，确保一年至少一次全覆盖监测，既监测地块的耕地数量，又监测耕地的质量，保证复垦出来的耕地资源长效性。

4.4全面统筹增减挂钩拆旧建新的效应

增减挂钩对于政府或者投资者而言，主要收益是获得挂钩周转指标用于城镇建设土地出让和节余指标交易收益，欠缺对贡献建设用地指标的农村考虑，城镇土地增值收益溢出并流向农村拆旧区，是增减挂钩政策实施的经济动力所在。^[2]在实施乡村振兴战略的背景下，破解我国新型城镇化过程中高收益的城镇建设用地紧缺和低效益的村庄用地增加的逆向运动难题，在实施增减挂钩时，应全面统筹拆旧区成本和收益，充分考虑项目如何促进拆旧区乡村振兴。

结束语：综上所述，由于城乡建设用地增减挂钩政策涉及的范围较广，农村地区情况复杂，所以要在乡村振兴中发挥好增减挂钩作用，就要在工作中完善补偿安置政策，各部门要相互配合，共同参与，保证良好的统筹工作质量，将增减挂钩数据充分衔接好各级土地利用规划、村庄规划、城市规划，因地制宜、全面统筹的制定增减挂钩方案。

参考文献：

[1]王培霞,段洪阳. 城乡建设用地增减挂钩背景下农村宅基地退出补偿研究——以潍坊市为例[J]. 河北企业,2019(10):104-105.

[2]宋佩华,靳相木.地方实践：浙江增减挂钩推动城乡空间优化布局[J]. 中国土地,2020(10):21.