乡镇政府公共服务多元供给机制建设的研究——基于山东省部分乡镇试点地区的调研

乡镇政府公共服务多元供给机制建设的研究——基于山东省部分乡镇试点地区的调研

马俊楠

山东师范大学 山东济南 250358

摘要：随着群众对公共服务需求的日益增加，乡镇政府作为直接服务群众的基层政府，其公共服务能力的提升迫在眉睫。在此背景下，本文基于对山东省部分乡镇政府服务能力建设试点工作的调研结果，就试点工作开展以来部分乡镇政府创新公共服务多元供给机制的成效进行总结，指出其目前仍存在的权责不清、重视不够、力量薄弱、人才短缺等问题，针对问题分析其影响因素，并提出相关改进建议，以期进一步推动乡镇政府公共服务多元供给机制的建设，促进其公共服务供给方式的创新，提高乡镇政府的公共服务能力。

关键词：乡镇政府；多元供给；公共服务；成效；问题

1. 引言

2017，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，随后，山东省积极响应国家政策号召，发布《认真贯彻落实<关于加强乡镇政府服务能力建设的意见>的通知》、《关于推广经济发达镇改革试点经验深入推进乡镇（街道）行政管理体制改革的实施意见》等文件，对强化乡镇政府的服务功能、乡镇基本公共服务资源配置、乡镇政府公共服务供给方式创新、乡镇服务保障能力以及乡镇基层政权建设方面进行全面优化、改革和创新。基于此，本人所在团队为全面了解山东省乡镇政府服务能力建设试点工作开展以来各试点地区乡镇政府服务能力提升水平及其他各项工作进展，并较为全面的了解乡镇政府运行、改革、发展的状况和问题，对山东省乡镇政府服务能力建设试点工作进行中期评估。本文基于以上评估结果，选取其中“乡镇政府创新公共服务多元供给机制建设”这一方面进行总结和分析，为乡镇政府进一步创新公共服务供给方式提供参考。

2. 乡镇政府创新公共服务多元供给机制改革的成效

乡镇政府积极创新公共服务供给方式，加强公共服务多元供给机制的改革，供给机制趋于多元化、合作化、规范化。

1. 初步建立部门合作机制

充分发挥群团组织的作用，使群团组织有效承接政府职能。以日照市莒县招贤镇的调研情况为例，该地探索建立了群团组织承接乡镇政府职能的目录清单，建立社区居委会依法履职事项清单，从而通过妇联、居民委员会等群团组织承接政府工作。据调研显示，招贤镇群团组织承接乡镇政府职能工作具有一定的成效，招贤镇的群团阵地建设软硬件设施完善，工作整体推进有力，群团各部门统一工作战线，把各项工作、服务进展的顺利有序，妇联干部调解居民就纠纷矛盾得到了当地人民群众的满意，成为当地公共服务的一个特色。

2. 厘清各方权责边界

权责统一的基本前提是理清权责边界。明确乡镇政府和村（居）民委员会、农村集体经济组织的三方工作范畴，可以更充分地调动村（居）民委员会、农村集体经济组织的参与，配合政府并积极完成政府下发的工作，进一步提高乡镇政府的公共服务水平。以济南章丘区级地方政府为例，该地方政府通过制定镇街公共服务事项目录和行政权力清单，明确职责范畴、工作程序以及方式方法，不断优化工作流程和运行流程，简化办事环节，缩短办理时限，切实推动政府职能转变，提升为民服务的质量和水平。

3. 完善城乡社区治理和服务体系

政府加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织的作用，实现政府治理、社会调节以及居民自治的良性互动。在试点地区中，青岛市河头店镇开展“7+1社区服务”、建立每个社区都有的志愿服务站，引领多种市场化服务入驻社区，还通过社区引进产业，为人才引进提供高水平的优惠政策，逐步探索更加满足社区群众需要的社区治理机制和服务模式，提高社区基本公共服务的资源配置和服务能力水平。

4. 支持社会组织的发展

试点地区的河头店镇扶持社会力量兴办为民服务的公益性机构和经济实体，支持社会组织发展。比如该镇的“小雨滴”公益组织将社会组织引入到全农村，引用本土志愿者，真正将社会组织做实做出效果。在其运作过程中，除了发起人本身的初心和坚持，离不开乡镇政府的政策辅导、支持项目运作、人才培训等工作，河头店镇政府为社会组织的发展提供了必要的硬件，通过组织培育、需求管理和设计，积极承担责任。政府兜底为当地社会组织的发展提供了坚强的后盾。

5. 统筹协调各类服务主体

对各类服务提供主体及时进行统筹协调和有效监管是乡镇政府总揽全局能力的一大体现，能展现出政府“总”的角色。以环保方面为例，李哥庄镇的环保工作原来一直是该镇的短板处，具体表现为工作着力点分散，无法集聚力量统一治理。而在近几年，该镇通过绩效改革，有效治理了过去“物业公司、村庄等部门相互推诿、扯皮”的现象，实行“物业+村庄”管理模式，明确各方职责，并聘请第三方与环卫、城管等部分组成督导组，对村庄内外环境进行定期考核。在各方力量的统筹协调下，环境治理工作取得明显的成效。还有部分试点地区积极建立群众监督制度，各类服务主体互相监督制度，发挥多主体的监督作用，廉洁自律，让监督再也不是以往单纯的上下级关系，而是渗透到工作日常，成为一种网格化常态。

3. 乡镇政府公共服务多元供给机制建设中的问题及影响因素

1、权责边界不清

首先，政府部门“条块结合”的行政管理体制分割了乡镇政府职能的完整性，再加上政府事权下移，基层政府对接上级工作的任务繁重，导致乡镇政府职责不清，逐渐变成全能政府，公共服务供给效率低。另外，由于工作惯性使得理清权责边界的工作需要时间且当地政府对此项工作的重视程度不高，所以部分试点地区的政府、市场及其他社会组织之间的权责工作仍存在交叉和重复。

2、职能承接不足

群团组织承接政府职能的工作存在滞后性。对此，笔者总结出三方面的影响因素：第一：群团组织自身规模较小或者工作经验不足，没有主动承接政府职能的工作意识，并且直接承接政府工作难度较大；第二：政府不敢直接放手工作由群团组织承接，即群团组织和乡镇政府之间的信任纽带仍不够牢固。第三：部分乡镇工作人员在访谈中甚至表示没听说过此项工作内容，可见未来增强乡镇工作人员的能力建设十分重要。

3、人才短缺

现阶段部分试点乡镇的改革颇有成效，但同时，在乡镇政府中存在许多年龄较大的工作人员，这些工作人员工作时间相对较长，自身的整体素质还有很大的提升空间，甚至少部分工作人员还存在服务意识不足的问题。由于乡镇自身条件有限，其薪酬待遇水平以及发展机会均具有局限性，所以大部分乡镇地区很难吸引并留住人才，乡镇地区的社区组织缺乏专业人才，使得社区治理仍然稍显拙态。

4、社会组织力量薄弱

首先，乡镇政府对于社会组织的重视程度不够，对社会组织的支持和培养力度不够，没有制定社会组织发展的总体计划，缺乏专门针对该项工作的部门，缺乏管理公益事业的专业人才，也缺乏相应的综合治理改革方案，而社会组织办理手续非常复杂，没有政府的支持很难继续发展，严重影响了社会组织的数量。其次，社会组织的发展受限于该乡镇的经济发展水平，尤其是经济薄弱的乡镇，往往难以支撑社会组织的发展。

4. 完善乡镇政府公共服务多元供给机制建设的建议

1、明晰乡镇职能，厘清权责边界。

要完善公共服务供给的法律法规，为乡镇政府的公共服务供给工作提供法律指导；上级政府合理下放财权，使乡镇政府事权与财权相匹配；制定权力清单，划清政府职责边界，合理划分政府与市场、其他社会组织之间的权责工作，加强长期规划，逐步克服现存难题，以形成各方权责清晰的常态化工作。

2、做好职能下放工作。

乡镇政府要支持各类群团组织的发展，为其提供相关指导以及政策便利，使其有能力承接乡镇政府的部分职能，做好群团组织的衔接工作。乡镇政府要敢于放权，下放相关职能，群团组织要敢于承接，两者加强沟通，加强基层群团部门间的融合，创新工作思路，进行必要合作，为人民提供更好的服务。

3、重视人才培养和引进

社区治理工作在长期内仍会是乡镇工作的重中之重，所以应该积极探索乡镇社区多样化的发展路径，学习先进，加强自身实力，提升乡镇对人才的吸引力，完善激励保障机制，适当提高乡镇工作人员待遇；同时，政府也应引导各乡镇地区制定符合其发展现状的人才培养计划，定期组织人员培训，培养专业的管理人才和创新人才，共同推动乡镇治理模式的创新。

4、支持社会组织的发展。

乡镇政府要大力支持社会组织发展。就目前来看，乡镇应通过积极争取上级支持、政府购买服务、与其他社会力量开展合作、公益创投等方式，解决可能存在的发展资金“瓶颈”问题，支持社区社会组织参与社区公共事务和公益事业，发挥社区社会组织在扩大居民群众参与、反映居民群众诉求等方面的积极作用。

5. 总结

综上所述，自试点工作进行以来，山东省各乡镇政府的服务能力在各方面均得到了一定程度的提高，但其公共服务多元供给方面存在的不足尤其是很难在短期内转变的体制问题，仍然值得我们重视。乡镇政府的公共服务供给能力的提升不是一蹴而就的，这是一个艰巨的任务，需要一个长期的过程。随着制度的完善和投入的增加，乡镇政府公共服务多元供给机制会进一步完善，供给能力会不断提升，日益满足群众的美好生活需求。