关于东莞市已出让建设用地规划条件变更管理的规划研究

关于东莞市已出让建设用地规划条件变更管理的规划研究

齐晓玲 , 陈明辉

（东莞市地理信息与规划编制研究中心，广东 ·东莞， 523000）

【摘要】已出让建设用地规划条件变更诉求常规化，但东莞市目前关于规划条件变更管理尚未有规范性文件支撑，在国家与省规划实施监管趋向一体化、规划督察日益严格的情形下，东莞市有必要进一步完善已出让建设用地规划条件变更的操作程序。本文立足东莞实际，结合相关法律法规、规范，在借鉴其他地区的做法上，提出东莞市已出让建设用地规划条件变更的几点建议，优化规划管理与实施。

【关键词】已出让建设用地；规划条件；变更

一、背景

目前，各地市普遍存在已出让建设用地在供地后，由于出让时间较长、市场需求变化以及国家和省重大项目，城乡基础设施、公共服务设施与公共安全设施建设等，导致部分已出让建设用地需变更原规划条件的情形。

二、东莞市现状

由于土地使用权出让时所附的规划条件内容较多，除容积率、绿地率及公建配套要求外，还有很多用于引导景观设计和环境品质要求的内容，东莞市也存在不少已出让建设用地规划条件变更的案例。据统计，2014年至2018年8月，东莞市办理建设用地规划条件变更共340宗，变更情况具有以下特点：

2.1 项目类型方面。以产业项目和公益性项目为主，340宗变更项目中，产业项目185宗、公益项目25宗，共占总数的62%；经营性项目130宗，约占38%。

2.2 指标类型方面。变更建筑高度、建筑密度等其他指标的295宗，占87%；变更用地性质、容积率指标的45宗，占13%，其中产业项目和公益性项目38宗。

三、相关法律法规要求及其他地区做法

3.1相关法律法规、规范要求

一是《中华人民共和国城乡规划法》确立规划条件的法定地位，明确各部门及个人不得擅自更改，严格规定规划条件变更要符合控规、程序上要公示并报市土地主管部门备案；明确违反规划条件的行为要依法处理。

二是《广东省城乡规划条例》明确住宅、商业、办公类建设项目，不得改变用地性质、不得提高容积率、不得降低绿地率、不得减少基础设施和公共服务配套；因城乡规划修改，国家省重大项目、基础设施、公服设施、公共安全设施建设，以及法律法规规定的其他情形可依程序调整。

三是《建设用地容积率管理办法》明确了容积率可以调整的情形以及调整的程序。

四是《城市规划强制性内容暂行规定》规定了城市详细规划的强制性内容。

3.2 其他地区做法

一是广州做法。广州明确除工业、仓储外，不得变更规划条件中的强制性指标，其中强制性指标参考城市详细规划的强制性内容^[1]~[3]。

二是深圳做法。深圳变更规划条件的非刚性内容已趋于常规化，如建筑限高、停车位、出入口等；但对于刚性内容调整也表现谨慎，其中规划条件刚性指标较为明确，包括用地性质、用地面积、基础设施和公共服务配套数量和规模、容积率、绿地率、建筑覆盖率、总建筑面积。另外，深圳市提出以协议方式出让、在2015年10月9日前法定图则已改变土地用途和容积率的未建用地可申请变更土地用途和容积率；产业类建设项目可按照市政府鼓励集约用地文件申请提高容积率^[4~[5]]。

三是珠海做法。珠海容积率调整参考住建部《建设用地容积率管理办法》；调整建筑密度、建筑高度等指标的，程序上要求提出调整对比论证方案、依法征求相关利害关系人的意见，市规划部门审核，报市城乡规划委员会审议。

四是顺德做法。顺德市以往要求核心指标不得调整，其他指标调整须完成专家论证、规划公示（必要时组织听证），并且规定已预售的不得申请变更；后调整对于规划条件变更的管理，要求基本不开展规划条件变更工作，确需变更的，须国土出具意见，对于不符合控规或未编控规的，不予调整^[6]。

五是铜陵做法。铜陵要求容积率调整参考住建部《建设用地容积率管理办法》；调整用地范围、用地性质的，由土地主管部门提意见报土委会审定，按要求收回国有土地使用权；其他规划条件调整必须符合控规；变更规划条件准入时间节点需在建设工程许可证核发之前。

综上，建筑高度、密度、停车位、出入口等调整情形较多；核心指标如土地性质、容积率、绿地率、基础设施和公共设施规模等把控严格，基本不允许调整，容积率的个案调整以建设部《建设用地容积率管理办法》或者地区政策执行；各地区有区分强制性内容与非强制性内容，但划分标准暂未明晰；各地区关于变更程序也稍有不同，如是否需要报规委会审议等。

四、东莞市已出让建设用地规划条件变更完善的几点建议

4.1 合理确定建设项目规划条件内容

依法依规明确建设项目规划条件，一般包括以下主要内容（可视具体项目实际情况增减）：土地使用及基本指标要求，包括用地性质、用地范围、用地面积、容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度、混合用地不同性质建筑面积比例；公共服务设施配套要求，根据控制性详细规划、规划选址评估成果要求在该建设项目地块配置的配套设施的数量规模、空间布局、建设模式、开竣工时间、产权归属、移交模式等要求基础设施要求，包括交通组织、道路红线、交通出入口、停车位和广场、内部支路线型与宽度等交通设施要求；须配置的给水、排水、排污、燃气、热力、电力、电信等市政设施的要求；建筑设计要求，包括建筑平面布局、套内建筑面积、建筑立面等要求；城市景观要求，包括建筑体量、建筑风格、建筑间距、建筑面宽、建筑外立面、建筑形态、色彩材质等城市景观要求；公共空间要求，包括建筑退缩的要求，以及连廊、公共艺术环境小品等公共开放空间要求；场地竖向要求，包括用地与城市道路之间的竖向高差、场地标高等场地设计要求；其他有必要提出的要求，包括日照标准、绿色建筑、地下空间开发利用、新建项目建设充电设施或预留建设安装条件、海绵城市建设等要求。

4.2 实施差别化的规划条件管控政策

依据《城市规划强制性内容暂行规定》、《广东省城乡规划条例》等法律法规，设定规划条件的强制性内容与指导性内容。其中：

强制性内容包括用地范围、用地面积、用地性质、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套用地面积及数量规模；特定地区地段规划允许的建设高度、历史文化保护区内重点保护地段的建设控制指标和规定、建设控制地区的建设控制指标、混合用地不同性质建筑面积比例；以及相关规划研究成果（包括控制性详细规划、规划选址评估成果、地块包装等）明确的强制性要求。明确规划条件中除强制性内容以外的为指导性内容。

规划条件的指导性内容在不影响公共利益、相关利害人利益的前提下，可依程序变更。规划条件的强制性内容变更分地类不同处理。

4.3完善规划条件变更与土地出让合同管理

已出让建设用地变更规划条件强制性内容，建设单位须向市土地主管部门申请签订《国有土地使用权出让合同补充协议》，涉及补缴土地价款的，应补缴相关土地出让费用。已出让建设用地变更规划条件指导性内容的，无需申请签订《国有土地使用权出让合同补充协议》。

4.4加强规划条件变更备案管理

建设单位在完成规划条件变更后，应及时持变更后的规划条件及相关材料到市土地主管部门备案。市土地主管部门应将建设单位变更规划条件的备案工作情况函告市城乡规划主管部门。

4.5加强规划条件实施监管

建立部门联动和市镇联动的监督机制，加强规划批后管理和巡查监管。市城乡规划主管部门联合市土地主管部门、市行政监察部门、市城管执法部门、市住房建设主管部门，以及各园区管委会、镇人民政府、街道办事处，健全监督检查制度，落实监管措施，加强对已出让建设用地规划条件变更的批后监管，对违法建设做到早发现、早制止、早处理，依法实施行政处罚。

五 小结

东莞由于缺少规划条件变更的规范性文件，对于规划条件变更的内容、前置条件以及变更路径、程序均暂不明晰，现主要依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《广东省城乡规划条例》、《建设用地容积率管理办法》、《城市规划强制性内容暂行规定》开展相关工作。本文结合相关法律法规、规范以及其他地区做法，立足于东莞实际，以梳理出东莞市已出让建设用地规划条件变更的完善建议，以规范规划条件变更程序，进一步维护城乡规划的权威性和严肃性，确保科学合理实施城乡规划，维护市场秩序公平公正。

参考文献

1.《广州市规划局规范行政许可自由裁量权暂行规定》（2010）

2.《广州市城乡规划程序规定》（2011）

3.《广州市人民政府办公厅关于加强土地管理的实施意见》（2018）

4.《深圳市城市规划条例》（2018年在编）

5.《关于规范已出让未建用地土地用途变更和容积率调整的处置办法（征求意见稿）》（2018）

6.关于规划条件变更审批事项操作指引（试行）（2012）