发展农村产业扶贫项目的影响因素和路径对策——以苏北D村为例

发展农村产业扶贫项目的影响因素和路径对策——以苏北 D村为例

黄启睿 袁子轩

南京晓庄学院，江苏，南京， 211123

基金项目：

江苏省高等学校大学生创新创业训练计划2018年立项项目名单，“关于全面建成小康社会扶贫目标在苏北农村实行情况暨农村社会经济发展情况调查研究”，项目编号：201811460007Z

作者简介：

黄启睿（1999-），男，汉族，江苏南京人，南京晓庄学院本科在读，经济学专业。

摘要：文章通过对苏北D村扶贫项目正反两方面的执行情况调研后发现，扶贫项目的建设和持续经营会遭遇政治、市场、自然环境、心理、道德等因素多方面影响。这些影响大多是不利的，会导致项目建设半途而废，建成项目自身脆弱，难以持续经营，益贫性弱。因此成功的产业扶贫立项时需因地因人全面分析，执行中应立足全村通盘考虑而不只局限于项目；建成后要有成熟的团队承接后续经营。

关键词：产业扶贫、影响因素、项目建设、持续经营

1.导论：问题提出和文献回顾

1.1问题提出

当前，脱贫攻坚任务已经进入深水区。产业扶贫以市场为导向，以经济效益为中心，以产业发展为杠杆的，有效促进贫困地区发展、增加贫困农户收入，是扶贫开发的战略重点和主要任务。产业扶贫重在形成一种内生发展机制，促进贫困个体（家庭）与贫困地域协同发展，根植发展基因，激活发展动力，形成从“输血”到“造血”的过程。也正因为其具有效性、安全性和益贫性，产业扶贫在“五个一批”当中占据着首要地位，国家扶贫资金到了地方上要求将其中70%左右用于产业扶贫。

农村产业建设是精准扶贫的基石，也是新时代解决好“三农”问题的重要保障。习近平总书记要求：产业发展要有特色，要走出一条人无我有、科学发展、符合自身实际的道路。《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》指出，扶贫开发的主要任务是发展特色优势产业。其中到2015年，力争实现1户1项增收项目。到2020年，初步构建特色支柱产业体系。江苏省《关于实施脱贫致富奔小康工程的意见》提出：发展特色产业脱贫，要制定实施经济薄弱地区特色产业发展规划，强化相关支持政策，统筹使用涉农资金，大力发展优质粮油、设施园艺、规模畜牧、特色水产、林木种苗、经济林果和休闲观光农业，重点支持低收入农户因地制宜发展种植、养殖业和传统手工业。

发展产业需要初始资金投入。分税制改革后，各种财政资金以“专项”和“项目”的形式向下分配，逐渐成为一种整合了上级政府与基层组织的国家治理体制，即所谓的"项目治国"。产业扶贫就是项目治国衍生出的重要治贫方式，也起到连接基层政府和底层群众的纽带作用。随着脱贫攻坚进入最后阶段，大量农村产业化扶贫项目应运而生。这些产业项目存在两种主导形式：地方主导和扶贫工作队主导，地方主要是乡镇和村两级，由村两委组织落实；工作队则由省一级下派工作队依托扶贫专项款建设相关产业。D村2014年以来的产业建设同样存在这两种形式，实施结果也同时有成功和失败的案例，是哪些因素影响了扶贫产业的建设和持续经营？为什么有些产业站稳脚扎下根，有的却难以为继，其中的原因是什么？

1.2文献综述

当前学者对产业扶贫项目的研究成果显示：许多地方扶贫项目难以扎根，产业建设也脱离政策规划初衷，对于发展农村经济和带动农村人口脱贫作用式微。这样的项目可以被定义为失败的。关于失败的原因，不同的学者从各自的角度做出了解释。

许汉泽，李小云认为产业扶贫的失败是由于扶贫工作人员在工作中定位不清，同时受到上级单位、原单位资源上的限制和当地乡村两级的共谋掣肘。（许汉泽，李小云2017）马良灿以扶贫项目运作逻辑与机制为切入点，通过对西部某地产业扶贫为素材，认为当前产业扶贫机制有待完善，需从为基层减负、鼓励社会参与、加强各部门协作着手。(马良灿2014) 葛笑如，张亮亮等人从风险社会的视角，分析了产业扶贫项目在建立和运营过程中遭遇的各类风险，从防范化解风险的角度分析了扶贫项目失败原因和应该如何运行。(葛笑如，张亮亮2018) 张建斌，徐世明通过对基于内蒙古自治区X旗的实地调研，发现由于成本过高、产品价格不稳定、资金约束、基础设施建设太差等原因，造成该地居民对国家实施的一些产业帮扶项目参与度不高，进而导致项目失败。（张建斌，徐世明2017）

相当多的学者认为扶贫项目的短视性是其失败的主要原因。李博、左停通过y村幸福蔬菜合作社案例，展示了在基层政府实施扶贫工作的过程中，因为基层领导人员急功近利而忽视长远的利益，导致的产业扶贫的依托主体差、与项目的衔接不佳，使得产业扶贫项目没有可持续发展性和健康性。（李博、左停2016）姜庆志指出在绩效考核制度下，上级主要依据可以测度的经济指标来衡量官员的建树，一旦产业扶贫“循序渐进、谋求长远发展”的要求和“经济快速增长”的要求发生了冲突，基层的官员往往会选择后者。（姜庆志2019）

“精英俘获”也是一个关注点。朱战辉认为，农村散户由于资金不足、抗风险能力差等原因，使得政府在产业扶贫的过程中，资金与项目容易集中于村中少数精英的手中，从而产生贫者越贫的现象。（朱战辉2017）邢成举则通过实证阐述了“精英俘获”的两个维度即富裕的村庄吸纳更多扶贫资源和富裕的村民从扶贫项目中更多获利，并提出了在上述状况下，政府越是加大对农村扶贫的投入，越会使得农村的贫富差距加大的“扶贫内卷化”现象。（邢成举2014、2015）

一些学者认为“精英俘获”只是表象，失败项目有着执行逻辑上的不足。许汉泽，李小云认为，产业扶贫背后隐藏着扶贫济困的社会道德逻辑与产业发展的市场化逻辑的矛盾，前者决定了产业扶贫是以项目为载体，后者则容易导致规模化的经营方式，两种逻辑之间的张力与冲突增加了产业扶贫项目失败的风险。（许汉泽，李小云2017）黄文宇的研究验证了这一观点，认为扶贫产业对接企业的经营状况差难以兼顾社会责任与自身利益，同时农户获取信息的能力差导致的缺乏自信和主导产业扶贫的地方政府缺乏约束也是影响项目效果的原因。（黄文宇2017）梁晨则认为产业扶贫实施的过程中经常会带来诸如腐败、资金的匮乏、行政阻碍和目标偏离等问题，致使政策的效率大打折扣。（梁晨2015）

近年来也有很多学者总结了成功扶贫项目的经验。黄承伟等人通过“印江经验”的阐述，认为精准扶贫时期的产业扶贫必须回应当前农村社会面临的问题并要与农村社会治理密切衔接。（黄承伟等2017）杨波以汾酒原粮扶贫种植基地的成功案例为依据，认为产业精准扶贫需要政府、公司有发展新型经济的战略眼光和思维，并建立有效的利益共享运行机制，保障扶贫利益成果惠及多方主体。（杨波2019）除了立足实际和多方协作，张友良、吕录华基于湖南的产业扶贫经验认为还需要完善贫困户技能培训、创新金融服务和土地流转三方面的服务并适时打造特色农业品牌。（张友良、吕录华2020）

以往学者的研究从项目治国、运作逻辑、精英俘获、执行能力、遭遇风险等角度进行了分析和研究，根据不同的归因分析，学者们为破解产业扶贫项目的发展困局提出了相应的对策建议，总结了成功项目的实践经验。但现有研究上仍存在一些可以提高的地方：1、以往的研究只是针对产业本身的发展原因，很少多因素的跟踪一个乡村的扶贫治理情况。2、以往的研究往往单一的分析一个项目的成功或失败原因，缺少成功与失败之间的对比。本文拟从扶贫产业的影响因素为视角，微观一个贫困村6年来的产业扶贫作为，并通过同一个村庄不同时期项目的失败成功案例，总结经验分析教训。从化解不利因素和利用有利因素的角度，为农村发展产业提供路径与对策。

2.扶贫产业运营的影响因素

2.1政治因素

政治因素指发生的政治事件或政治关系发生的变化造成的影响。战争、政权更迭、政策变更是主要原因，对于脆弱的农村产业来说，这些政治因素大多是不利的。就我国而言，所遭遇的政治层面的不利影响主要为国内政策变动，诸如产业结构调整、环境保护、区域规划和生态建设等方面。根据企业生命周期理论，每个项目都有初生、成长、壮大、衰退直至死亡的过程。项目在初生期、成长期由于内部管理倾向于发展战略，外部环境亦在磨合中会天然存在脆弱性。这时政策法规的频繁变动会使项目更容易陷入困境难以自拔。D村面临的政治风险主要来自于生态建设所带来的空间整治。村民曾做过家庭化的大型牲畜养殖，依托的是悦来镇引进大型养牛场的配套设施。2015年开春相继有23户村民投入肉牛、肉猪养殖，最高时有近百头。后来，因为私人养殖对环境的危害，私人化的养殖仅持续两年就被取缔。村里也曾模仿苏南模式兴办村加工厂，已经完成前期投资，后因无法实现预期的土地性质变更而被迫废弃。另外像花木行业受房地产行情影响，也可以看作房地产政策调控的政策影响。除了不利方面，政治因素也会带来一些有利的影响，比如政府对机械化农业生产的鼓励并推出了农机具采买的补贴政策，村集体购买农机具可以获得出租的租金收入和购买款的折旧完成后的返还收入，都可以计入村集体收入，能更快实现18万元/年的目标。

表 1

表 2相关性检验

2.2市场因素

市场因素包括由于基础资产市场价格的不利变动或者急剧波动而导致衍生工具价格或者价值变动的风险。在市场经济环境下，市场因素是不能回避的话题。产业扶贫项目往往初始资金少，人员技术不足，也缺乏管理经验。在我调查组实地调研中还发现，项目建设前决策者往往颇为草率，没有对目标产品市场做一个全面的评价，因此产业扶贫项目在市场因素面前显得随机性颇大。市场因素在产业扶贫的过程中主要体现在固定资产建筑成本、原材料成本、管理成本和产成品市场价格的不利影响，也有价格波动的双向影响。D村的几次产业建设失败都与市场因素有不小关系，受2016年蒜价高涨影响，村里11户农户在2016年曾组织种植大蒜，当时主销区的大蒜批发价从2015年的平均6.17元/公斤上涨至12.13元/公斤，涨幅达97%。虽然蒜种价格也等幅度变动，但亩产收益较往年平均提高2000多元，达到3342多元，增幅近200%，同期每亩地稻麦种植的收益只有约1700元。而2017年蒜价在4月到达顶峰后暴跌75%回调至2015年水平，致使村民积极性受挫，有三户不再种蒜。剩下八户也没能等到蒜种植业的春天，2018年的价格比2017年还低近两成，彻底击垮了蒜农。沭阳县有许多村子靠苗木和花卉种植发家致富，D村也曾组织种植，还是村两委牵头。但是苗木的需求受房地产业影响比较严重，房地产市场行情好，花木行情就好；近几年房地产调控，花木行情就不太好。

表 3

图 1

表4各年大蒜市场批发价格，以北京新发地为例

图2各年大蒜市场批发价格，以北京新发地为例

2.3环境因素

环境因素指一个组织的活动、产品或服务中能与环境发生相互作用的要素。自然条件从前工业社会就是环境因素的主要形式，只要自然环境还是人类生存的基本依托，诸如恶劣天气、病虫害、农瘟疫、旱涝灾害就会对农村产业建设和运营起到重要影响。2017年春夏之交时，D村遭遇了好几场暴雨，影响小麦的收割；同年夏季高温使得部分水田被蒸干，一些村民的秧苗也跟着坏死。在以前学者的调查中也发现，一些养殖肉鸡的村庄因为鸡瘟的原因，全部的鸡都被处理，投资养鸡场的村民血本无归。交通地理也是环境因素的重要组成部分，交通便利的地区会有更多发展机会，交通地理环境相对闭塞的地区发展上也会滞后。在苏北地区走访调查时，调查组发现那些已经脱贫的“样板村”“农业特色村”都具有交通上的优势。比如陇集镇L村能够通过招商引资建成沭阳彩色苗木基地，每年为村集体带来收入10万元以上，带动周边村民600余人就业。重要原因就是有省道穿村而过，长成苗木可以直接装车运走，交通便利。交通对于D村来说则是一个不利因素，从D村选择任何一种方式前往外县都需要两个小时的时间，当周边“样板村”“农业特色村”利用先发优势占领市场后，环境因素就成了D村发展苗木花草种植的拦路虎。

2.4心理因素

心理因素是运动、变化着的心理过程，包括人的感觉、知觉和情绪等，往往被称为事物发展变化的"内因"。而内因则是一事物区别于他事物的内在本质，是事物运动的源泉和动力，规定着事物运动和发展的基本趋势。产业扶贫归根结底需要人来执行，执行人的心理和态度就是决定项目发展的内因。村民对扶贫项目的期待和对村干部的信任就是主要的心理因素。当村民对扶贫项目抱有期待时就会积极参与，增加项目成功的机率。因为村民大多对项目本身认识较浅，所以对扶贫干部、村干部这些项目执行人的信任就会投射到具体项目上。在一些成功脱贫的村庄案例中，往往都是一个成功的项目配上一个广受尊敬的村干部。比如在仪征X村，村支书是一名亿万富翁，村民愿意相信他的商场上的成功能带领村民脱贫致富，所以才能克服困难长期追随，度过了项目的初创期和成长期。而D村2016-2018年间换了五任村支书则是一种不信任的体现，这是心理因素对项目造成了不利影响。

2.5道德因素

道德因素常被之前的学者注意到，“精英俘获”就是一种常见的道德问题，体现在“精英“们利用其优势地位，以遏制产业发展的方式占用扶贫资源牟利。还有学者注意到上层存在”精英俘获“的同时，下层也会通过消极怠工间接为自己增益。在实地采访涟水、沭阳两县很多村干部时，对方都反应不少村民在自家田地种植时辛勤认真，对于集体的养殖项目出工不出力。S村的会计对调研组介绍：“村里想过按小时雇佣村民，按月长期雇佣村民效果都不理想，也模仿着厂里设置绩效工资，但是农业生产难以具体确定指标，最后只能作罢。”可见道德因素对项目的制约在于人的利己性以及缺乏一种合适的制度调动村民积极性。

3.田野素描：经济薄弱村扶贫产业介绍

D村位于江苏省沭阳县悦来镇，该村为省定经济薄弱村，又是县定400多个自然村中10个重点经济薄弱村之一。该村总面积9563亩，有可耕田7700亩，全村人口3740人，814户，17个村民小组，11个自然村庄。该村主要以稻麦轮种作为主要种植物，经济结构单一，基础弱。D村建档立卡户2017年底为195户709人，其中一般贫困户56户237人，低保户73户177人，五保户5户5人，尚未脱贫户共计134户，人口共计419人。村集体收入2万元。经过2年的帮扶，2019年底，原未脱贫村民全部脱贫，村集体收入达到57万元。在2014年以来，D村先后进行了多轮产业建设尝试，按时间先后依次是蘑菇屋尝试、加工厂、黄花菜一次种植尝试、多肉种植、大蒜种植、猪牛养殖、黄花菜二次种植尝试、采买大型农机具扩张稻麦种植、西瓜园。按照成功和失败划分，扩大稻麦种植和西瓜园是成功的；黄花菜在大规模种植失败后种植面积较原先仍小有增加，对带动村民致富有一定作用，算不成功也不失败；其余是失败的。从主导者划分，成功的两项是扶贫工作队主导的，其余是当地主导的。从出资方划分，加工厂和西瓜园是企业出资、扩大稻麦种植是扶贫专项资金出资，其余是村民和村集体出资，镇政府给予少量补贴。

4.原因分析

4.1事前规划是否全面细致

在多因素共同影响下，要保证项目成功实施，需要事前有细致的规划。黄花菜是悦来镇的特色作物，D村种植黄花菜也很有经验，市场上有黄花菜的广泛需求，政府也鼓励特色农作物种植。政治因素、市场因素、心理因素都是有利的，道德因素因为多年种植习惯影响也不大，符合因地制宜的标准，本应是非常好的项目。但项目的两次草率上手却并没有取得理想成绩，是因为忽视了人的因素。黄花菜采摘需要在三伏天正午进行，目前没有可以代替人工的机器，而D村从事农业生产的多是四十岁以上农民，体力上难以支撑大规模生产。第二次尝试时动员了村里青年回乡采摘，黄花菜亩产干菜大约500斤，收购价一般在11元/斤多，种植成本每亩地要2200多元。也就是说每亩地一般能有3000元收入，远高于稻麦种植。同期男村民在外务工的收入大约4600元/月，与种18亩黄花菜相当。但是相比于在外打工，采摘黄花菜太过艰苦，而且黄花菜同样也有价格波动的问题，像2019年收购价涨到13.5元时，种植利润是非常可观的。但价格下跌时，种植成本却是基本不变的，经营杠杆较高，农户个体抗风险能力较低，最终只能作罢。这就是受到了环境因素的制约。而采买农机具扩大稻麦种植经过全面细致的分析，这一种植方式的历史和黄花菜一样悠久，具有心理和道德上的优势，政府鼓励规模化机械化生产、农业大户也有这方面需求使得政治、市场上同样可取。D村是平原地形，适宜大型农机使用，环境因素也是有利的。所以这一项目获得成功，扶贫干部也在此基础上做出了连片土地规模化稻麦种植，碎片土地各家种植黄花菜的部署，兼顾了特色农产品的发展，村民好评如潮。

表5

4.2资金技术问题

在实地走访时，调研组发现许多项目因为驻村扶贫干部主导而成功建立，但后期运营存在不理想情况。是因为外来的“第一书记”带来了资金，往往也具有发展特色产业的技术。而离开了这种资金和技术，项目就会进入一个不适应的期间，而那些没有派到“第一书记”的村庄则长期处于缺乏资金和技术的困境。资金技术是一个项目的基础，缺乏会使得项目抗风险能力不足，从而受到全因素的不利影响。比如那些村民和村集体出资，镇政府给予少量补贴的项目，蘑菇种植因为没有技术人才而白白浪费了建好的培养房，大蒜种植如果村民自有资金更多一些，能够承受两年的降价风险，就能在第三年实现软着陆。所以省里为重点困难村配了驻村扶贫干部，这可以解决一时的资金技术问题，但长久来看，仍需要提升各扶贫主体的参与度。

4.3各扶贫主体参与度

对比成功和失败的案例，人的因素格外感觉。D村失败的案例都发生在村民对村干部“信任危机”时期，而在“第一书记”重组村两委之后，D村管理团队再未出现调整，村民对项目的参与度明显提高。在全村连片的土地都推行稻麦种植，并统一使用机械化方式，没有村民的积极参与是不能做到的。高参与度可以化道德风险为有利影响，心理因素也是积极正面的，同时遭遇政治因素和市场风险打击的时候也能有更好凝聚力，共度难关。

4.4无成本约束

在蘑菇屋和乡村工厂两项工程中，无成本约束也成了制约扶贫项目建设的原因。这两项都没有要求村民参与投资，前一项亏的是拨给村里的扶贫款，后一项则是由投资企业来承担。这使得村民不需要承担草率决定的后果，这不利于产生科学有效的计划和管理。表面看0成本在市场竞争中是有利的，但因为心理因素的制约，这一利好并未能体现。可以想见，蘑菇屋即使建成运营，也会存在“0成本软约束”的问题。因为对于经营者来说，这部分投入是0成本的，无论经营状况如何，对于他们来说都是一种“营利”，这其实是把前期投入折现的“隐性营利”。而这一种分配情况如果被权力主导，就会产生“精英俘获”和腐败现象，造成政治因素的不利影响。有些扶贫案例中，贫困村败光扶贫资产就是这样的原因。

5.路径与对策

5.1规避市场风险，利用有利政策

市场因素和政治因素会对项目带来巨大的影响，对于其中存在的风险需要在立项前充分考虑，从实际情况出发，因人因地制宜的建立产业扶贫项目：一、评估市场需求，做好目标产品的针对性调查，对于价格可能出现的变动要有预先备案。二、理性规划产业，避免冲动模仿和机械复制。三、对于重大采买优先考虑有政策支持的，以扶贫资金购买。D村的实践经验是，西瓜园的经营完全由企业复责，村集体只组织土地流转；稻麦种植有政府保护收购价兜底绕开大部分的市场风险。小部分的市场风险来自于农户的黄花菜种植，因为规模较小即使村集体无法将农产品外销，农户也能自我消化或售卖给当地饭店。农机具由扶贫资金进行采买，政府对于村集体农用购买有补贴和买价返还，返还价格可算入村集体收入，这是对有利政策的有效把握。

5.2培养村两委可用之才，让本地人接手扶贫项目

人才是一个地方长久发展的保证，在过去的一些扶贫工作中存在着人走茶凉的情况，就是因为外派扶贫干部和本地管理者不能有效对接。D村在安排扶贫项目的同时关注村两委班子建设，让当地村民从项目的萌芽阶段就参与管理，外派扶贫干部除了作为牵头人更多承担监督的工作。同时项目执行人人选上注重吸纳在外务工的村民返乡任职或创业，这些人往往年富力强，更有干活的积极性和创新意识。的两年里的驻村帮扶中，“第一书记”下乡并没有打破大方村的组织结构，这个团队完全具备自行运转的能力。

5.3加强扶贫资金管理，化解无成本约束问题

在强化扶贫资金使用监管上，扶贫部门在扶贫项目申报、实施、验收“三关”，做到于法周全、于事简便，从程序上减少扶贫资金违规现象的发生。乡镇一级对于下属各村的扶贫项目要做好事前审核研究，事中跟踪监督，事后考核评价。对于村干部的不负责行为要进行问责，造成扶贫资金大额损失的要赔偿，在实施中避免因为管理不善因素造成的扶贫项目的失败，扶贫资金浪费。巡视部门要加强基层廉政风险防控，对以权谋私、套取、截留、贪污扶贫资金的行为必须严肃处理，并追究相关领导责任。村一级要树立集体财产意识，培育廉洁的乡风，自觉维护扶贫资产，积极参与扶贫项目建设。

5.4综合经济发展与基础设施、精神文化建设结合

经济发展的根本目的在于提高人们的生活质量，村民对扶贫人员的信任也来自于他们对生活变化的感知。为了克服项目初创期、成长期的漫长等待，D村扶贫工作通过基础设施、精神文化建设暖人心、提信心，塑造有利的心理、道德环境，也在一定程度上改变了交通环境因素。这其中我们找到的两个立足点就是提升村民的生活方便程度以及丰富留守的“一老一小”的精神文化生活。“浦发南京路”的修建，让村民通往乡村振兴的路更加坚实；200盏太阳能路灯的铺设，使得夜晚的路不再黑，在农村也能过上城镇的夜生活；而那些九年制学校的孩子今后或许会远走他乡，但是驻沭帮扶队员陪伴的暑假和兴建的“钱币博物馆”将是他们永不磨灭的记忆。

5.5用发展提振村民士气，借士气实现乡风文明

一个长期经济落后数次脱贫失败的村庄，其精神面貌往往也是萎靡的，看未来的眼神也是迷离的。而扶贫建设中的点滴进步都是提振士气的最好工具，只要能让发展带动村民积极性，这种积极性必将带来新的进步，形成良性循环。全村士气旺盛的时候也是引导村民思想方向的最好时机，在大家干劲十足的时候建立良好的乡风可以将一时的风气传承固定下去。乡风文明是乡村振兴的重要保证，积极倡导和践行文明乡风能够助力乡村产业兴旺，推动乡村生态文明建设，建设生态宜居家园;培育德治土壤，实现乡村有效治理。

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