生态文明背景下环境审计推动河长制长效治水的路径研究——以长三角地区典型河流为例

生态文明背景下环境审计推动河长制长效治水的路径研究——以长三角地区典型河流为例

周美辰、张婷婷、江楠、徐子涵、成家红

南京审计大学 江苏 南京

摘要：本文在国内外学者的研究基础上，从环境审计的角度出发，深刻全面地研究了河长制在生态文明背景下的执行落实情况，由此总结出四大经典问题，以长效治水为基本出发点，对制度制定和执行全过程的效果进行评估，运用多种研究方法，具体研究环境审计推动河长制长效治水的路径。

关键词：河长制；长效治水；长三角地区；环境审计

引言：

河长制的推出，是基于全国众多河湖的治理经验或教训的总结和提炼。本文将针对河长制的长效治水路径，对现有的系统框架进行研究，判断其是否为促进跨区域环保协作的长效开展具有重要的保障作用。

经过调查研究，在河长制全面落实过程中，河长治水法律制度不健全、社会参与机制不全面、河流治理不精准、河长履职不到位的问题较为突出。本文利用由果索因的方法，以长三角地区典型河流为例对调查了解到的现象进行筛选和分析，由表层信息探索深层原因，寻求解决问题的可能性，针对性地提出制度优化建议并将其加以推广应用，最终实现长效治水的目标。

1. 研究背景

自十九大以来，在习近平同志的号召下，将生态文明建设提升到了国家战略的高度。在此背景下，秉持着河湖健康、绿色发展和长效治理的理念，以党政一体和一河一策为中心理念的河长制应运而生。河长制是一个新兴的水环境治理机制，以辖区为分界，各级党政领导为主要负责人，对各河湖进行全面长效治理。

追溯河长制产生的多重动因，学者们大致分为两种角度：制度经济学或政府管理理论角度。从制度经济学角度出发，学者们通常认为随着世界人口的持续增长和经济的繁荣发展，河长制的诞生源于水资源危机、水环境危机、水生态危机等水危机，而水危机的根源在于水体制失灵、水机制失灵和水制度失灵。从政府管理理论视角分析，学者们认为在过去水环境治理过程中存在一些不足，包括水环境管理效果较差、管理权责混淆等问题，影响水环境治理的进程。因此应完善“河长制”水环境治理机制，弥补以往水环境治理的不足，各级党政管理人员应行使自身职责，利用行政管理方法与机制强化水环境管理。

系统、完整的框架体系对于利用环境审计促进跨区域环保协作的长效开展具有重要的保障作用，制度安排可行性与有效性不足的问题，亟须进行制度革新，按照河长制 “坚持问题导向、因地制宜”的要求，进一步细化落实“一河一策”进而提出有针对性的解决对策和建议，并督促其重视和加快改善审查中发现的问题，实现推动我国生态文明建设的目标，真正实现“既要金山银山，又要绿水青山”的美好愿景。

2. 研究意义

完善我国的生态文明制度。河长制的出台背景，是“落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。”

完善政策评价体系。进行环境政策评价的前提是建立健全一套完整的环境政策评价体系，这样才能对环境政策效果进行评价。通过环境政策评价，对政策制定和执行全过程的效果进行评估，为环境政策的推广应用打下基础。评价指标体系的目的是要建立起能全面、准确、系统和科学地反映河长制的规划目标以及落实成果。

预测发展趋势。日渐成熟的大数据、云计算、物联网和移动互联网等信息技术为河湖管理提供了更多的手段、为河湖管理中遇到的问题提供了更多的解决方法。利用先进的信息化技术，搭建技术先进、及时高效和完善可靠的河湖信息管理平台。对于完善水资源治理体系、保障水安全、进一步提高河湖管护工程的综合运用效能具有重要意义。在此背景下，建立河长制长效机制迫切需要实现与信息化的有机结合。以信息技术为基础构建河长制，将为河长制的落实提供强有力的支持，以实现河湖管护工作的高效性、便捷性、长效性和实时性等目标。

三、现存典型问题

实施河长制的目标在于通过行政分包实现水资源治理体系的变革，解决水环境治理领域长期存在的管理碎片化问题，推动河湖治理从“分散治理”向“权威治理”模式转变，实际上是整体性治理在水环境领域的实践探索。但是，行政分包只是一种主要形式，在实际实施过程中，由于目标理解不恰当、落实情况不精确，依旧存在着河长治水法律制度不健全、社会参与机制不全面、河流治理不精确、河长履职不到位等问题。

河长治水法律制度不健全。河长制是以绩效为标准的压力型体制下的制度，负责人很容易以完成所谓的绩效为目标，一心追求漂亮的成绩单，有的时候甚至会与水治理的目标背道而驰。尽管目前正在不断尝试制度化，但纵向维度上的各层级“河长”的权责边界、问责机制设计以及各级河长职能小组成员间的权力与责任分工等业务内容本该以明确的条文规定和法律形式来界定清楚，仍未能以统一的立法形式来强化地方政府的河长制。

社会参与机制不全面。对于河长制，普通社会群众对此了解甚少，水治理并不是普通社会群众的直接即时利益，因此在社会动员方面存在着明显的局限性。此局限性与全民治水的理念相违背，如果河长制的社会化路径存在问题，那么就很难构建出多元主体共存的局面。政府依然存在单兵作战的现象，尤其是市场运作和社会共治方面，无法形成良性循环，构建水治理的良好的、规范的、长效的社会环境背景。

河流治理不精确。在目前的河水治理中，主要运行的还是自上而下治理机制。虽然某种程度上标准化了，但是这种标准化使得相邻地区的不同水状况的河湖，使用了不恰当治理方法，忽视了不同地区的资源环境承载能力，特别是水质纳污能力、水资源利用方式等方面的差异。这种治理反而产生了负作用，加大了治理成本，拉长了见效时间，甚至会对周围地区的水治理产生不良影响。

河长履职不到位。这里的履职不到位主要是由“一河一策”落实不精准而产生的衍生问题。“一河”并不单纯指地理角度的划分，更是从经济角度、环境角度、文化角度综合科学的精确划分，但是在上下游以及干支流的问题上，很多河流仍然存在着分歧，“灰色地带”到底谁负责以及怎么负责，无法落实到具体履职情况。而“一策”仍然停留在水治理的层面，河长制的推行与经济以及生活息息相关，只考虑环境因素必然会因为现实问题而产生重重阻碍。

四、评价指标集

调研河流水污染、水生态、水环境现状，调查流域内居民对河流治理效果的感受和群众参与治水情况，了解河长制具体落实现状。通过对不同河段调研资料的整合与分析，从环境审计思路出发，分析流域内河长制没有全面落实的原因，基于初步的研究成果层层挖掘，探究阻碍河长制全面落实的根本性原因。通过分析原因，以下的三个评级价指标集应当被重点考虑。

履责评价指标集。此指标集首先要关注的是履责难点，针对不同地区的不同河流，找出重点痛点矛盾点，对于难点，不仅要从地理角度行政区域分析，更要有全局长效观，不图一时的绩效成果，不追求单区域的碎片治理，避免出现九龙治水的尴尬无效局面，从经济环境各方面综合出发，以整体为主体，以长效为期间，将难点明确、具体、适宜地分派履责。而在分派之后，针对难点的具体情况，应当分别整理出履责的绩效标准以及不同的追责情况，督促相关负责人之间进行有效的沟通与协商，激发共同落实、追求良性循环的积极性。

多方联动指标集。河长制不仅仅是政府的工作，更需要企业、市场、机构、普通群众的积极参与。水资源的利用与水污染的治理牵连甚广，如果陷入管理模式单一、投入资源有限、社会参与度低的状况，那么治理效果将很有限，而且很容易出现青黄不接、恶性循环的局面。政府出面，制定相关法律法规，对整体方向进行把控，对治理路径进行引导，引入市场的参与，将污染治理的追责问题与具体企业联系起来，甚至对一些公众利益集体设置相关负责人，使得其自发性地比对信息投入资源，将河长制与切实生活联系起来进行广宣，提高社会民众的参与度，构建河长治理循环才是长效路径。

信息共享指标集。这是避免信息重复获得的有效途径，重复调查研究浪费了大量的资源，权威的信息共享平台可以有效避免这一状况的产生。最重要的是，要将河长制的信息平台与其他信息平台连接起来，做到及时的、有效的、具体的信息处理，便于监控每一条河流每一个河段的实时情况。应当对信息的更新时间、真实性完整性、以及传播程度进行数据化分析，量化信息共享的有效性。

为了实现长效的目标，建立长效档案制度是一个必要措施。档案制度是实施长效治水的关键，不论是履职指标集、联动指标集还是共享信息指标集，都应该被记录在案，在按时间记录为原始档案后，应将其按照重要程度重新分类，同时，应当为每一条河流建立自己的档案，清晰地、有逻辑地梳理出该河流的治理历史以及治理难点。在档案真实完整准确的前提下，对档案中的指标集横向纵向分析，才能真正全面长效地实行河长制，履责追责将更加精确，对河流的长效综合分析也将更有依据，治理时可以根据以往经验，因地制宜地进行整改。

4. 总结

针对长三角地区典型河流的具体问题，通过实时的共享信息，不断和各界形成联结，构建河道“一河一照、一河一策”的基础档案,通过三大评价指标集，从横向纵向两个方面，为找准河道问题症结以及解决有关问题提供支撑，在找出问题后，因地制宜地促进多方联动，进行全面长效的整改，才能实现区域内河流治理长效化；除此之外，为河长制寻求法制化保障，运用法治的权威性和强制性促进河长制的长效化，以条文形式定义其治水的法治意蕴，制定统一的、系统的、有依据的标准，最终使得“河长制”真正成为一项制度保障和良性循环，才能实现河长制制度层面的示范推广效应。

探究目前河长制全面落实过程中出现的具体问题；综合利用相关研究方法概括分析问题出现的原因，逐步深入挖掘后找出问题的核心和矛盾的关键，基于“一河一策”的观点从理论和实际层面适当地提出问题的解决方案，同时从新的角度出发总结归纳这些河流在推动实现长效治水方面的成功经验；在此基础上提出优化河长制的路径建议并形成研究报告、形成政策评价指标体系并推广应用。

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