南京市旅游营商环境法治化研究

南京市旅游营商环境法治化研究

袁洁仪 杨润齐 简要

南京审计大学，江苏 南京， 211815

作者简介：

袁洁仪，女，汉族，生于2000年6月，江苏常州人，南京审计大学，本科在读，法学（法务会计）研究方向

【基金项目】

本文系南京审计大学2020年度大学生创新创业训练计划项目

项目编号：2020SX07002R

摘要：旅游营商环境的法治化对推动旅游经济良性发展有能动作用，自2001年以来，南京市积极制定旅游相关的地方法规，并取得了长足进步和显著效果。但是随着旅游新业态的发展，相关地方法规逐渐暴露局限性，亟需提升和完善以发挥其为旅游营商环境的保驾护航功能。

关键词：旅游营商；地方立法；自然资源开发；非诉机制

一、江苏省旅游立法现状

江苏省的旅游立法最早可以追溯到2000年制定的《江苏省旅游管理条例》。该条例融合1991年我国《中华人民共和国旅游法》的送审稿的立法精神以及我国第一部地方旅游法规《海南省旅游管理条例》的立法模式，从而制定而成。

2003、2004年又分别对《条例》进行了调整。但随着我国经济社会的发展，人们对旅游的需求增大，旅游业飞速发展。与此同时，很多新问题接踵而至，为顺应时代需求，2015年12月《江苏省旅游条例》应运而生。该条例的名称中少了“管理”两字，代表着江苏省关于旅游立法思想的变化，从以前的倾向于监督管理转变为重视服务促进，体现出立法的出发点的不同与政府部门在旅游业中所处的位置的转型。

二、南京地区地方立法成果

南京市作为六朝古都，旅游资源丰富，自然景观与人文景观交相呼应。旅游业是南京市支柱性产业之一，南京市委、市政府坚持将旅游文化产业打造成南京的一张城市名片。

南京市于2001年经江苏省第九届人大常委会通过《南京市旅游市场管理条例》，并于2004年进行了修订。但该条例的适用范围仅限于“从事旅游经营与管理的单位和个人”，具有时代的局限性，缺乏相应的能力去协调旅游业发展。

在国家与省级关于旅游立法有了重大的修订之后，南京市顺应上位法的规定，同时根据本市旅游业的发展情况，重新制定出了《南京市旅游条例》，与江苏省旅游立法一样，将“管理”两字去掉，标志着旅游立法新时代的来临。该条例旨在为旅游业的发展保驾护航，刺激旅游消费，保障社会经济的良性循环。条例中体现了南京市近年旅游业发展特色，重点列举了发展方向和特色线路，增加了旅游文创内容。条例新增“旅游行业诚信档案”和“旅游不文明行为记录”旨在改善旅游业整体环境，推动诚信建设。此外，对于旅客在高风险旅游活动中的避险义务和救援费用也进行了逐一说明。

南京市地方旅游立法一直紧跟中央立法，并且能够认真调研市场情况，结合本市行业发展态势，不断夯实旅游立法基础，优化旅游市场的营商环境。

三、南京市旅游营商法治环境的困境

尽管法律调整应当具有前瞻性，但是在社会发展的变动与法律功能的稳定中总是会存在着多种冲突，法律对特定领域的“回应”必然存在延迟，这要求法律进行适当变通和调整，以适应市场经济的发展。旅游新业态的高速发展，是旅游法立法时始料未及的，目前南京乡村游，特色小镇如:浦口区老山不老村乡村旅游区、浦口区求雨山中华书法小镇等已经取得一定的名气。而现行旅游法主要还是调整旅行社团队游的传统旅游形式，对于新领域的新问题以及旧领域的旧问题都缺乏对应的法律规范调整，最急于解决的便是新业态的推动、资源开发和利用问题以及旅游纠纷非诉机制匮乏这三个问题。

（一）旅游新业态的规范问题

经济水平的大幅提高推动人民对旅游文化产业的需求升级，旅游业既是大产业，也是大民生。文化部提出文化体验游、生态和谐游、乡村民宿游等11中旅游新业态，意在拓展旅游产品供给，也是从政策方面指明了旅游行业内的新风口。南京作为旅游城市，紧跟风向，鼓励乡村游、特色小镇等旅游新产品发展。

旅游业外延的广泛性也决定着相关法律关系的多样性，南京市地方立法应当回应现实需要，有亡羊补牢的意识。南京市可参照国内外其他地方的成功经验并结合本地司法经验，针对新生态、新问题制定法律法规。以民宿为例，安徽省出台

旅游新业态的发展也带来了电子旅游、在线旅游等新产业的蓬勃涌现，南京市地方立法时应当充分重视数字技术的运用，统筹电子数据资源。立法要从单维立法转向多维立法，实现旅游业立法的现代化和高质量化，构建旅游业新发展格局。

（二）自然资源开发和利用

据统计，南京市风景名胜占46.5%，标志性景观或物件占比为19.2%。根据南京市文化和旅游局2020年6月大数据平台数据报告显示：29.01%来宁旅客首选钟山风景区，12.32%选择夫子庙，选择玄武湖和总统府占比分别为9.24%、6.37%。南京市旅游资源丰富，其中自然资源和文化产业为主要依托。

目前旅游新形式层出不穷，如“旅游+文化”、“旅游+红色”等，尽管南京市对乡村旅游等相关的地方法规已经出台，但是规定内容较为笼统，对于特色小镇涉及土地规划、设施建设、旅游资源利用等诸多方面并未明确规定，如果缺乏相应的法律规范，容易造成盲目建设、土地闲置和资源破坏。消费者日益增长的对旅游需求和有限的旅游资源供给之间的矛盾开始凸显，很多优质的旅游资源都存在被过度开发或者开发不到位的问题，原生态旅游资源面临无序开发的危险。以南京市浦口区不老村为例，景区内存在着荒地闲置、开发不完善、基础设施不完备、投诉无门等问题。

作为社会的调整器，我国旅游法对旅游资源保护、产权归属等问题仅作规范性规定，《南京市旅游条例》条款又过于笼统，缺乏对资源资产的管理以及破坏旅游资源法律责任的细致规定，如何整顿旅游资源，保障旅游资源法治化管理成为旅游营商领域的关键性问题。

旅游资源是一个复杂的概念，在十四五开局之年，落实绿色发展理念、深化生态文明的体制改革不容马虎，南京市必须认真梳理有关旅游资源理论，进行规范性分析。本文认为可以列出旅游资源规划问题清单，例如旅游资源资产的分类、哪些旅游资源可以开发以及开发的程度、自然资源资产交易的主体是谁、问责制度如何建设等问题，随后可对重点凸出问题进行处理，高效率建设资源资产管理规范，在现行法律的基础上对纲领性表述进行细化和落实。

在创制法律过程中，必须严格遵循“绿色原则”、坚持“保护优先原则”、认识到旅游营商的适度性，牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念，贯彻落实“高质量发展”的纲要，将旅游经济发展内生于生态文明之中。

针对旅游资源开发问题，除立法的完善外，也应充分发挥政府的监管功能。自然资源资产具有敏感性，政府不可能将所有自然资源全部交由市场进行管理配置，自然资源资产中不乏国家重要战略资源，若放任市场配置容易出现自然资源资产的过度炒作、投机，因此政府的管理是必要的。政府应当严格管控自然资产的经营，强化监督管理力度，提高监管透明度，建立健全经营制度，深刻落实生态文明建设，高质量发展本区域旅游营商经济。

(三)旅游纠纷的解决机制

中国裁判文书网显示2020年度适用《旅游法》的案件仅396件，2019年仅341件。而南京市2020年共有旅游纠纷案件1753起，正式受理1584起，结案件数1223，结案率77.21%充分说明旅游纠纷大多不依靠诉讼解决，而依靠非诉讼纠纷解决机制。

旅游纠纷最突出的特征是旅游者为解决纠纷要承担巨额的随时间增长的经济成本，为此旅游纠纷的解决应当在保证公平公正的基础上突出效率。在纠纷解决机制中，调解对比需要复杂程序的诉讼和仲裁有着绝对优势，不仅相对缩短了纠纷解决时间，而且调解结果执行起来也更加容易。

根据《南京市旅游投诉处理规定》第二十四条之规定，“旅游投诉处理机构处理旅客投诉，实行调解制度”以及《南京市旅游管理条例》第四十九条之规定，“旅游投诉处理机构”为区旅游行政主管部门，南京市目前仅存在行政调解。而全国范围内一些热门的旅游城市如苏州、上海、西安（碑林区）等已经率先成立了旅游纠纷人民调解委员会，专门调解旅游纠纷。

相较于行政调解，人民调解主体不同，方式方法不同，调解的依据也不尽相同。人民调解较之行政调解的优势在于：首先，人民调解委员会和人民调解员数量多且被人民群众广泛熟知，有广泛的群众基础。行政调解自带行政的严肃性，由人民调解会让纠纷主体更能感受到温暖。其次，由于人民调解委员会建立和设置成本较低，一定程度上节省单位成本，扩大单位数量，人民调解委员会可以做到依景区而建，而行政机关通常远离景区靠近市、区中心，所以人民调解委员会能更加及时的处理旅游纠纷。而且，人民调解委员会可以聘用一些律师和退休法官作兼职调解员，也可以加大社区群体的作用。退休司法人员或者法律职业从业者不只依据法律法规，还可以晓之以理动之以情，有利于控制和解决纠纷，防止纠纷升级成冲突甚至暴力。此外，人民调解可以有效避免一些行政上存在的地方保护主义，这一地方保护主义一直以来被游客所诟病，游客本是慕名而来，对旅游城市不熟悉，行政地方保护主义有损旅游城市形象和口碑。

南京市政府、南京市文化与旅游局和南京市司法局应牵头成立旅游纠纷人民调解委员会，促进旅游纠纷的有效解决。在成熟的市场经济下，旅游行业的良性发展需要由各方主体的参与，政府应该调动各方的积极性，例如司法局和法院可以启动旅游巡回法庭工作，律师协会可以建立“旅游法律援助律师”等公益服务，群众可以积极发挥社区服务力量，有助于政府完成单方管制到共同治理的转变，形成多元共治的局面，旅游行业才能高质量发展。

四、结语

旅游业是南京市现代服务业的重要组成部分，南京市旅游业应当构建旅游营商的新格局。在“十四五”开局之年，南京市旅游营商领域的法治化建设一定要贯彻以人民为中心的理念，遵循“绿色原则”，努力推动生态、旅游和法治的融合，合理开发、利用自然资源，完善旅游纠纷的非诉机制，进一步提高我市旅游营商环境的法治化水平，推动旅游业的高质量发展，为文化强市建设作出更大贡献。

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