我国西北地区县级国土空间规划的实践特殊性与策略研究——以新疆沙雅县为例

我国西北地区县级国土空间规划的实践特殊性与策略研究——以新疆沙雅县为例

黄夫朋

（上海广境规划设计有限公司，上海 200000）

摘要：我国不同区域的国土空间规划存在差异性和特殊性。本文以新疆维吾尔自治区沙雅县为研究对象，从国土空间规划再认知、实践特殊性、重点与难点、工作策略等方面研究了西北地区县级城市国土空间规划体系，所得结论对其他城市具有重要参考价值。

关键字：西北；县级；国土空间；特殊性；策略

1 引言

县级国土空间规划是县域空间管控、可持续发展、开放保护的重要指南、蓝图和法定依据^[1]。2019年，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《关于全面开展国土空间规划工作的通知》的印发对国土空间规划工作开展做出了重要指示和重大工作部署。2020年，《关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》要求2021年9月份全国县级以上的国土空间总体规划编制和报批工作要基本完成。我国西北地区县城由于特殊性地理环境及人文、历史条件，有必要选定具有代表性的县开展编制特殊性、重点与难点、总体规划策略等实践研究。

2 国土空间规划再认知

2.1 传统城乡规划体系存在问题

我国传统各类规划自成体系、缺乏衔接、各自为政，呈现“纵向到底、横向并列”的结构，造成多空间层级和审批层级，又缺少协调沟通的问题。由政府出台的各类规划高达80多种，体系庞杂、事权争夺、各自为政、审批繁复。规划之间不衔接/少沟通，内容冲突、空间叠压、目标不一、期限各异，空间约束内容不一致，强制性弱^[2]。

2.2 新型国土空间规划体系构建

我国国土空间规划体系构建经历了从“三规合一”到“多规合一”，再到“空间规划”的升级转变过程。最初，广州、上海、海南等地尝试将城市总体规划、发展规划、土地利用规划三个规划进行协调，做到“三规合一”，解决三个规划之间村庄的不协调问题。到2014年，“多规合一”试点工作正式开展，《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》要求在三个规划合一研究的基础上，探索叠加生态环保、市政设施等专项规划的多种规划协调统一的“多规合一”的具体思路和方法。到2019年我国国土空间规划体系正式明确，整个体系分为“五级三类四体系”，此体系不仅要做到多规合一，更要重视整个规划的体系性。

2.3 国土空间规划不同于传统规划体系的显著特点

我国国土空间规划有不同于传统规划体系的显著特点，主要表现在：一，国土空间规划首先可以充分解决多种规划矛盾冲突问题，在整体规划体系上进行重要创新；二，国土空间规划对我国规划体制的改革创新，大大提升了规划成果的审批效率；三，国土空间规划更加重视各种资源、环境的有效开发利用和保护；四，国土空间规划要求实现“多规合一”，全域要形成“一张底图”、规划“一张图”、监管“一个平台”等，建成统一信息平台资源；五，国土空间规划更加重视依法管理，也更加注重多方参与规划编制和落实监督^[3]。

3 沙雅县国土空间规划特殊性分析

3.1 保护与发展的对立关系特殊性

沙雅县位于新疆西南部，南部紧邻塔里木盆地，地域广阔，人口少，人均占地面积将近11.5公顷，土地、矿产、物产等资源丰富，人文景观特色突出。由于受自然环境条件限制，县域城镇空间布局零散，城镇间联系不足，多个乡镇城市建筑、土地开放利用粗放，单位土地产值较低，整体发展品质不高，发展质量低。牧场生态环境较为脆弱，生态保护需求明显。沙雅县国土空间规划需准确把握新时代发展的引领性，充分认识资源保护与城镇发展之前的对立关系矛盾，重视沙雅县国土空间规划编制的特殊性。

3.2 兵团空间和社会安全稳定特殊性

沙雅县境内有重要兵团存在和发展，兵团土地利用区域多有特殊用地需求，用地具有特殊性和敏感性。兵团与民族、边境安全与对外开放则是沙雅县国土空间规划落实国家战略的重中之重。同时，沙雅县属于南疆地区，社会稳定与国土安全是国家对新疆的战略要求，国土空间规划应从打造安边固疆的稳定器角色出发，探索师市共建共享、共治共荣的规划理念，重视兵团空间和社会安全稳定特殊性。

3.3 山水林田湖草生命共同体特殊性

沙雅县属于内陆干旱性气候，形成了以水为中心，“山川-林草-绿洲-荒漠”组成的独特生态空间体系，水既是新疆生态系统的关键因素，也是“短板”限制性因子。沙雅县国土空间规划需准确把握新疆地方的特殊性，关注自然生态和空间格局的差异性，增强对山水林田湖草“生命共同体”的认识。关注空间格局的特殊性，尊重沙雅大尺度空间格局演变特征规律，处理好城乡、产城、兵团的空间关系。

4 沙雅县国土空间规划编制策略研究

4.1 加强调查评估工作，夯实规划基础数据

由于沙雅县历史和区域发展落后原因，基础数据欠账较多，夯实规划基础数据尤为重要。三调数据、土调、人口普查等基础数据需要充分解析分析，依此全面摸排清楚沙雅县人文、自然、土地、水务、经济、城市建设、基础设施等数据底数。开展双评估、协调双评价、城市定位、耕地资源、生态保护红线、城市开发边界等相关专题研究工作，充分分析、整理、解读各类要素，把握要点

^[4]。依据此基础，全面分析水林田湖草海路城村等全要素禀赋条件数据，形成“一张底图”，形成国土空间底数底板，夯实后续规划基础数据。

4.2 把握总体发展要求，聚焦规划重点任务

沙雅县国土空间规划属于“顶天立地”的规划，既要对接国家大政方针，还要强调系统性、整体性、重构性，要做到体系全覆盖。把握新时代生态优先、高质量发展、高品质生活、高水平治理“一优三高”的发展引领性要求；把握兵地融合和民族团结、边境安全与对外开放的国家战略落实性要求；把握新疆地方生态系统、发展路径、空间格局等的特殊性要求。聚焦规划重点任务，以“摸清底数”、“划定底线”、“做靓底色”、“做优底盘”、“彰显底蕴”的“五底”为主线；以“做实一张表”、“绘好一张图”、“算好一本账”、“完善一机制”为工作重点；以生态保护红线划定和城镇开发边界划定与调整，基本农田保护红线调整，解决存量建设用地开发与规划的滞后问题，解决建设用地规模的“双控"与发展的需求矛盾等方面为规划重点任务^[5]。并充分衔接兵团区域的国土空间规划内容。

4.3 重视区域特殊因素，探索规划对应措施

沙雅县国土空间规划应重视处理好兵团空间与地方空间、民族集中连片空间与民族集中混居空间、边境空间与疆内空间、中心与门户等区域特殊因素的关系。辖区内兵团国土空间规划应独立编制，理顺兵团、师市、团场和总规、专项、详规“三级三类”的关系，构建兵地融合、有效协调的国土空间规划体系^[6]。应巧妙的处理特别政策区、特定功能区、特定自然地区（流域）等特殊区域，更好履行兵团维稳戍边职责使命的具体举措，切实推动国家国土空间安全战略的落实。

除上述外，沙雅县国土空间规划具体编制工作中也要在现状基础分析、区域和周边城市协同发展、城市发展战略和目标指标体系细化、城乡统筹发展、乡村振兴、历史文化保护、绿色综合交通体系、特色资源开放利用、政策研究和应用、水资源保护和利用、生态环境修复、社会安全稳定措施、重大工程建设、近远期规划实施保障等方面满足国土空间规划编制要求和内容。

5 结语

本文通过新疆沙雅县国土空间规划体系研究，分析了西北地区国土空间规划存在的保护与发展的对立关系特殊性、兵团空间和社会安全稳定特殊性、山水林田湖草生命共同体特殊性，探索提出了针对性的规划编制解决措施方案。本论文研究成果对国土空间规划实践具有重要的参考价值，同时，本研究仍处于初探阶段，仍有不足之处，还需要下一步更为深入的研究。

参考文献：

[1] 陈铭.新时代县级国土空间规划编制的几点思考[J].浙江国土资源,2019,(1):32-34。

[2] 郑波杭.探析大数据背景下的国土空间规划[J].城市建筑,2020,(3):24-26。

[3] 黄慧明,陈嘉平,陈晓明.面向专项规划整合的空间规划方法探索 ——以广州市"多规合一"工作为例[J].规划师,2017,33(7):61-66。

[4] 自然资源部.自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知[J].自然资源通讯,2019,(11):20-21。

[5] 杨钦宇,余婷曾,荣俊韩等.面向新时代国土空间规划的城镇开发边界划定研究[C].2019年中国城市规划年会,2019-10-19:1-12。

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