基于民办幼儿园分类管理的政策分析与建议

基于民办幼儿园分类管理的政策分析与建议

王利 牛彦鹏

四川民族学院 四川 康定 626001

摘要：随着民办教育分类管理改革的推进，占据幼儿园总量六成以上，占据民办学校总量九成之多的民办幼儿园的发展离不开政府的支持，选择“营利”还是“非营利”成为这些幼儿园和地方政府不能回避的问题。本文简单解读与民办教育分类管理相关的法规政策，通过分析当前我国民办幼儿园分类管理面临的现实问题，民办幼儿园与政府之间的微妙关系，发现政府政策对民办幼儿园群体的影响，尝试为民办幼儿园和地方政府提出分类管理的建议。

关键词：民办幼儿园；分类管理；政府政策；决策建议

2010年《教育部关于组织国家教育体制改革试点的通知》的发布为民办学校分类管理改革拉开序幕，随着2017年9月1日《中华人民共和国民办教育促进法》的生效及《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》、《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》等配套文件的陆续出台，我国民办教育将一分为二，按照非营利性和营利性进行分类管理和差别扶持。同时，将学前教育的发展定位于“普及、普惠、安全、优质”，积极支持发展普惠性学前教育资源，通过多项政策措施鼓励并支持民办园选择成为普惠性民办园^[1]。

为了能保证民办教育分类管理政策的顺利推行，中央层面的管理制度框架基本形成，地方政府也出台了相应的实施意见与配套措施。然而，根据《2019 年全国教育事业发展统计公报》数据，截至 2019 年底，我国民办幼儿园民办幼儿园17.32万所，占民办学校总数19.15万所的90.44% ，占幼儿园总数28.12万所的61. 59%。且我国地域经济和教育发展不均衡，贯彻实施国家民办幼儿园分类管理政策会遇到各种现实问题。

一、当前民办幼儿园分类管理存在的问题

地方政府对营利性民办幼儿园、非营利性民办幼儿园的关系定位说法不一，因此出台的相关政策存在差异，民办幼儿园举办者心存疑虑故而犹疑观望，政府和民办幼儿园在分类管理同时面临一些问题。

（一）地方政府面临的问题

1.配套制度不健全

从目前获得的文献资料来看，民办幼儿园分类管理的配套的制度尚未建立起来，且制度缺乏操作性。当前，建立起来的制度均为原则性、方向性制度，仅有登记注册制度、日常运行制度、营利性民办幼儿园的监管制度、办学终止制度等，营利性幼儿园教师和幼儿的权益保障制度尚未提及；营利性民办幼儿园、和非营利性民办幼儿园的内部治理制度及用地的相关制度等尚未建立^[2]。对营利性民办幼儿园如何财务清算，如何依法明确财产权属，如何缴纳相关税费，如何获得人事和社会保障，如何进行资金保障和监管，如何决定办学准入和退出等根本性问题均未建立清晰的制度，难以保障分类管理的顺利进行和效能的真正发挥，缺乏最基本的操作性。

2.分类管理政策解读和落实不到位

民办教育分类管理在我国试点地区和许多发达国家能够取得成效，是较为完善的政策制度设计以及不断的调整和优化，充足的政策资源供给以及发育较为充分的民办学前教育市场共同作用的结果^[3]。地方政府基本做到了在民办幼儿园分类管理的政策上进行宣传，但在具体分类管理实施办法的解读和落实上还不到位，除了少量民办幼儿园举办者或园长对于相关政策不知晓，还有一部分的民办幼儿园举办者或园长不清楚民办幼儿园分类管理的主要内容和目标，而不积极参与改革中去，甚至还产生了抵触心理。

3.部分地方政府面临财政补贴压力

民办教育分类管理的顺利实施除了需要较为完善的政策制度设计外，还需要相应的经费资金作保障。然而，即便是政府举办的公办幼儿园和公办学校附设的幼儿园，由于生均拨款、日常运行等方面的经费缺乏，在当前条件下都在艰难地维持运转，非营利性民办幼儿园的经费更加难以给予足够支持。^[4]政府对民办幼儿园资金供给不足，政策倾斜不够，导致民办幼儿园分类管理的实施缺乏一定的动力来源。

（二）民办幼儿园面临的问题

调查发现，民办幼儿园的办园意向除了在不同经济地区、不同城乡水平上呈现差异外，也受生源、资金、土地等办园条件影响。选择成为营利性民办幼儿园、还是非营利性民办幼儿园，生源是一个关键的参考要素。生源是衡量幼儿园规模大小的重要标准之一，是幼儿园运营和发展的重要影响因素。一般情况下，地理位置优越、设施设备齐全、师资力量强、口碑好的民办幼儿园生源都比较充足，运营状况良好，享受充足的资金和丰厚社会资源。民办幼儿园有了生源的优势，可以保持良好的运营以应对税费增加带来的额外负担，可以选择成为营利性民办幼儿园；而不具备竞争优势的民办幼儿园若选择成为营利性民办幼儿园，一旦无生源保障，在举步维艰的运营情况下更是无力承担应对税费增加带来的额外负担^［5］。

个人投资的民办幼儿园一般规模较小，辐射力度不大，大多收费不高，勉强能够维持运营，大多希望通过加入非营利性民办园来维持运营。另外，“租赁集体”土地或由“政府划拨”土地的民办幼儿园享受一定的土地优惠政策，为了延续这些优惠政策，倾向选择成为非营利性民办幼儿园。

我国大多数民办幼儿园自身发展状况较差，尤其是在新冠肺炎疫情期间，抵抗风险能力教弱，容易受改革风险的波及和影响。为了规避风险，得到政府扶持选择成为非营利性民办幼儿园的可能性很大，这又无形加重了政府的财政负担。 

二、民办幼儿园分类管理面临问题的原因分析

政府财政扶持资金不足导致政策落实困难，对于民办幼儿园的资金扶持变成了空头支票，影响了政府的公信力，让很多民办幼儿园处于观望状态，这必将影响民办幼儿园分类管理改革的推进。政策的执行人员以及整体政策执行的机制忽略了民办幼儿园的公益性，而过分强调营利性，将出现的困难和矛盾置之不理，将本该承担的责任抛之不顾，这直接影响政策的执行效果。另外，政府部门间协作沟通不畅，相关工作不能有序开展，单单依靠教育部门是难以推进这些涉及多个部门的教育政策的落实。同时，我国民办幼儿园的市场发育还不成熟，供给还不充分，政府监管还不完善，民办幼儿园分类管理还不能充分地发挥其应有的效能，若强行推进，反而有可能给当前学前教育的全面开展带来一定的阻碍^［6］。

三、推进民办幼儿园分类管理的建议

（一）完善和细化民办幼儿园分类管理的相关制度，出台过渡性政策和时间路线图

分类管理不仅仅是对民办幼儿园的一次分类，还是一次对学前教育资源重新配置的重大变革。结合地方的经济和民办幼儿园的发展现状，在顶层设计的指导下逐步完善和细化民办幼儿园分类管理的操作性制度设计，出台民办幼儿园分类管理的过渡性政策和时间路线图，给民办幼儿园充足的时间决定成为营利性、还是非营利性， 同时避免具体实施过程中的“一刀切”，要具有更好的适应性和弹性。无论是政府部门还是民办幼儿园，各自的任务和具体事项要清晰明确，做到统一协调。政府要根据民办幼儿园分类管理的基本思路，设计出台民办幼儿园分类管理中各个主体完成工作任务的时间路线图，从而为明确整个政策过程，降低新法的政策风险提供一个清晰的蓝图和计划^［3］。

（二）全面解读和落实民办幼儿园分类管理政策，明确权责，打消民办幼儿园顾虑

科学合理的民办幼儿园分类管理政策推出后，民办幼儿园对政策的理解和选择更为重要，这直接影响政策执行的效果。因此，民办幼儿园对政策的理解和认同是落实政策的前提。教育主管部门可以专门建立政策宣传和解读小组，邀请全国幼儿园分类管理政策试点先行省市专家或学者来全面深入介绍解读政策，分享一些成功的经验；充分发挥广播电视、报刊、政府官网、专题培训、政务微博、便民热线、媒体专访等主流媒体进行政策宣传，让广大人民群众和民办幼儿园入脑入心，从思想上消除对改革的误解与担忧，进一步明确国家对民办幼儿园实施分类管理改革的目的和意图，改变民办幼儿园观望等待、犹豫不决、排斥抵制的心态。政府要成立联席会议制度，进一步紧密加强政府内决策部门之间的合作协同^［6］。

（三）政府财政和社会资本应加大对民办幼儿园的支持

对营利性民办幼儿园同样给予一定的政策支持和一定时间内的税收优惠，加大对非营利性民办幼儿园资金投入，这些都是保障全国幼儿学前教育稳定持续发展的根本前提，由于新冠肺炎疫情，民办幼儿园办学成本增加，无形中增加了资金压力，也增高了运营风险。民办幼儿园也为社会提供一定的公共服务，根据成本分担理论，政府、社会和家庭都应是民办幼儿园成本的共同承担者。分类管理政策仅仅区分的是民办幼儿园的办园类型，民办幼儿园的师生享有国家资助的政策并不因此改变，只要符合国家政策中的资助条件，师生均可获得与公办幼儿园同等的资助和发展机会。其中，政府应对于在办学水平及社会服务水平等方面考评合格以上的民办幼儿园给予必要的资助和一些优惠政策扶持，对民办幼儿园教育成本进行部分承担。

为减轻民办幼儿园的资金压力，鼓励社会资本投入，从而为民办幼儿园分类管理改革提供强有力的物资保障。政府可以牵头成立民办幼儿园发展基金，引入公益信托机制，引导慈善组织、捐资者、民办幼儿园等按照国家规定利用捐赠资金、慈善财产和办学结余设立教育基金或交由具有办学能力和管理能力的教育基金会举办非营利性民办幼儿园；在保障生均教育支出水平和提升办学质量的前提下，支持营利性民办幼儿园开展股权和债券融资；鼓励鼓励金融机构对产权明晰、办学规范和信誉良好的民办幼儿园提供信用贷款并适度给予贷款利息优惠^［7］。

（四）在学习借鉴成功案例的基础上创新改革新路径

国家对民办幼儿园分类管理进行了顶层设计，且已经初见成型，地方政府除了没有税收政策的权限外，在政策引导、政策扶持、政府补贴等方面均赋予了极大的创新空间。而民办幼儿园分类管理是一项复杂的系统工程，需要政府吸收国外的先进管理经验，学习国内的成功改革案例。政府还需要需要广泛听取民办幼儿园举办者、教师、家长和相关领域的学者的意见，充分发挥行业组织和专业人士的作用。

在民办幼儿园分类管理的背景下，教育行政部门要切实加强当地教育事业发展规划和民办幼儿园的结构调整力度，依法严格审批民办幼儿园，建立完善民办幼儿园分类管理审批制度；加强对民办幼儿园收入、支出等财务情况的监管，保证民办幼儿园优质优价、公开透明的收费，完善民办幼儿园的财务监管制度；借鉴日本、新加坡等国的经验，设立监事会，加强对民办幼儿园的监管，完善民办幼儿园的法人治理结构。

参考文献：

［1］魏聪,王海英,胡晨曦等.促进普惠性民办幼儿园的非营利转向更适合中国国情[J].中国教育学刊，2018（7）：12-16.

［2］魏聪,王海英,林榕,陈红敏.普惠性民办幼儿园与非营利性民办幼儿园的关系辨析及路径选择[J].学前教育研究,2019,(3):54-60.

［3］吕武,刘益东.推进民办幼儿园分类管理的现实困境与政策应对[J].中国教育学刊，2017（3）：19-23.

［4］赖德信.幼儿园教师工资差异决定机制分析［J］.学前教育研究，2015(12):3-12.

［5］胡晨曦.分类管理背景下民办幼儿园办园意向与决策研究［D］南京师范大学.2018:5-20.

［6］庞娟.达州市推进民办幼儿园分类管理研究［D］.四川师范大学，2020:25-60.

［7］陈传博.大连市学前教育发展过程中的政府财政投入研究[D].东北财经大学,2018.