开展全域土地综合整治的实践与思考

开展全域土地综合整治的实践与思考

黄碟飞

身份证号： 45012119931005****

摘要：全域土地综合整治是国家层面的战略部署，更加强调“山水林田湖草是一个生命共同体”的整治理念：基于土地利用调查、统计年鉴等传统数据的整治评估已经难以实现对全域土地综合整治的系统评估：大数据时代的到来，为全域土地综合整治评估与决策提供了新的思路。全域土地综合整治工作在具体开展中，利用农村本身拥有非常强的改革内在动力优势特点，发挥政府主导、农民积极参与的主观能动性，可以有效推动该项工作的实施。基于此，本文详细分析了开展全域土地综合整治的实践与思考。

关键词：全域土地；综合整治；实践；思考

引言

全域土地综合整治是国家层面的战略部署，是实施生态文明建设和乡村振兴战略的重要举措，如何有效开展全域土地综合整治的科学评估，是持续推进整治试点实践的关键。在当前开展的国土空间规划背景下，针对农村地区展开的村庄规划，要结合村庄发展要求，科学合理地进行全域土地综合整治。这样不仅能够盘活利用土地，提高耕地质量，改善人居环境，进而推动整个农村地区经济的可持续发展。相关部门应当将现有政策作为基础，对全域土地综合整治工作的目标进行确定，将农村地区的全域土地综合整治原则放在首要位置上，这样才能从根本上保证农村全域土地综合性整治工作的全面有序开展。

1农村全域土地综合整治

农村全域土地综合整治，是以乡镇或行政村为基本单元，针对农村耕地碎片化、建设空间布局无序化、自然资源利用低效化、生态环境质量低质化等综合性问题，通过全域规划、整体设计、综合治理、多措并举，用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治手段，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等，优化生产、生活、生态空间布局、促进耕地保护和土地节约集约利用、改善生态环境的国土综合整治活动。从全域规划、全域设计和全域整治等各角度实现综合整治，这样不仅能够从根本上实现农村耕地的集中化建设，而且能够推动建设空间形态的集约化发展。与土地整治传统模式相比，全域土地综合整治在推广和实践中，具有非常重要的优势特点，能够满足农村地区对于现阶段土地管理提出的个性化需求，同时可以为农村地区的经济建设和可持续发展打下良好基础^[1]。

2当前全域土地综合整治面临的主要问题

2.1顶层设计和政策引导不够

全域土地综合整治是在山水林田湖草生命共同体理念下，对村镇田水路林村进行整体推进、系统整治。相对于传统的对某一单项工程进行整治的活动，更加注重规划管控和空间治理。作为新时期一项新的工作部署，部分省份还不能全面把握全域土地综合整治“内涵、目标、手段、效益”的系统性、整体性和综合性，目前的一些做法仍处于探索层面，还没有健全的制度或实施办法来指导和规范工作开展。

2.2社会资本参与程度低

目前，自然资源部还没有专项资金支持和引领全域土地综合整治试点工作。在国家无专项资金支持的情况下，社会资本无疑是开展全域土地综合整治所需资金的有益补充。由于社会资本参与全域土地综合整治的政策和机制不健全，回报实现也存在不确定性，社会资本参与全域土地综合整治的积极性不高^[2]。

2.3缺乏有效的监管措施

全域土地综合整治在试点阶段赋予了试点省份调整永久基本农田和结余建设用地指标在省域范围内流转两大政策杠杆。在耕地保护和城市化用地矛盾突出、地方盲目追求建设用地指标的大背景下，如何杜绝地方以地生财，如何引导和管控地方在保障农民权益的基础上用足用好支持政策，目前还缺乏一系列的监管抓手和监管措施^[3]。

3农村全域土地综合整治的具体实施策略

3.1加大资金的整合投入力度

全域土地综合整治涉及农村地区的农用地整理、建设用地整理和乡村生态环境的修复治理等方面，需要不断加大资金的投入力度，对资金保障制度进行科学合理的构建，这样有利于针对过去存在的重复投资以及投资困难等各类问题进行妥善处理。与目前农村地区进行的村庄规划相结合，对现有的土地资源进行合理规划和设计，对土地复垦和盘活利用要进行确定，同时要保证农村地区道路交通设施以及水利等各种不同类型基础设施的建设工作能够有序开展，实现对耕地质量的提升以及生态环境的保护。结合目前农村地区整体用地情况以及资金的投入力度，对相关管理制度进行科学合理的编制，这样不仅能够保证全域土地综合整治工作的全面有序开展，而且能够保证该项工作在实践过程中提升质量和效率。将预算不能少、用途不能改的资金使用基本原则落实到实处，保证资金在整合以及利用时的可靠性和有效性。以此为基础，保证全域土地综合整治工作的顺利开展，政府部门应当积极引入社会资本，这样做的根本目的是保证该项工作具体开展中，实现对其自身资金的融资渠道的不断扩大。政府部门应起到主导作用，在引入社会资本的过程中，需要对资金现存的一系列风险问题展开科学合理地监管和评价，不仅能够保证全域土地综合整治工作保质保量地实施，而且能够实现对各类风险的有效规避

^[4]。

3.2加强顶层设计，明确政策指引

国家层面应开展基础研究和顶层设计，形成长效制度体系，这既有利于统一规范管理，也为地方开展工作提供技术支撑。一是加快研究编制全域土地综合整治导向性文件（如导则或技术标准），从国土空间优化、生态保护修复、耕地保护、产业支撑、群众权益保障等方面，提出生态文明理念和生物多样性发展要求下的全域土地综合整治的内涵、整治范围、整治条件和整治方法，明确土地综合整治的负面清单，引导地方科学制订村庄规划，有效开展全域土地综合整治。二是加快研究制定全域土地综合整治验收和综合评估等行业标准，明确验收和综合评估的依据、内容、方法、条件、组织、程序以及技术要求等，规范全域土地综合整治验收及综合评估工作。

3.3农村全域土地综合整治工作体系的构建

首先，要做好项目的谋划和论证。全域土地综合整治，是一项比较综合的工作，对实施的地区要求较高。必须选择那些产业基础好、村民支持度高、政府高度重视、资金有保障的农村地区，才能保证该项工作的实施基础。其次，要根据村庄实际发展情况，明确建设目标。全域土地综合整治，可以保护耕地和永久基本农田、优化村庄发展的空间布局、保护村庄历史文化、提升人居环境和风貌。最后，要明确组织保障措施和项目的监管措施。组织保障是指由政府组织领导的机构设置，制定管理办法，成立专门的工作机构。监管措施是指监督工程进度和质量、资金的使用以及后期维护措施的建立^[5]。

结束语

综上所述，农村全域土地综合整治工作，是浙江省在总结“千村示范、万村整治”的实践成果基础上，率先在全国提出的。开展全域土地综合整治，是实现土地整治向规划管控和空间治理转变的一项农村土地管理制度供给和自上而下的顶层设计，是自然资源部履行统一国土空间用途管制和生态保护修复职责、实施乡村振兴战略的平台抓手。

参考文献

[1]杨磊,郧文聚,李晨.高度城镇化地区全域土地综合整治的实践与思考[J].中国土地,2019(11):32-33.

[2]农发行浙江省分行课题组,樊荣.探索支持全域土地综合整治新路径[J].农业发展与金融,2018(12):30-33.

[3]董祚继.探索一条符合中国实际的乡村振兴之路——浙江省农村全域土地综合整治的实践与前瞻[J].浙江国土资源,2018(10):7-12.

[4]谢建华.助推乡村振兴战略 促进生态文明建设——杭州市积极探索和实践全域土地综合整治新路径[J].浙江国土资源,2018(10):13-15.

[5]李侃桢.土地综合整治的理论创新与实践探索[J].中国土地,2018(02):4-7.