国有自然资源资产管理的主要问题与应对思路

国有自然资源资产管理的主要问题与应对思路

苏婷

哈密市土地矿产资源储备交易中心 新疆 哈密 839000

摘要：健全自然资产管理体制，需要立足国内外经验和自然资源资产改革的内在要求，以问题为导向，从自然资源资产管理机构、功能及管理方式等方面入手，为解决资源管理分散化、产权保护不完善等问题提供了制度框架和要素准备。在自然资源机构设置、产权保护、监督机制等方面强化法治保障，对于推进自然资源资产管理改革具有重要意义。

关键词：国有自然资源资产；代理制度；收益制度；职能区分

中图分类号：F153.2 文献标识码：A

引言

健全自然资源资产管理体制是生态文明建设的重要内容，自2018年自然资源部组建并履行党的十九大报告提出的“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构”统一行使管理者和监管者职责以来，我国自然资源资产管理体制发生了深刻的变革。本文从自然资源资产管理体制改革切入，重点分析和探讨自然资源资产管理应具备的制度框架和要素条件，以期为自然资源资产改革提供理论支持。

1自然资源资产管理概述

1.1国内外研究进展

自然资源资产管理是指国家基于自然资源所有者和监管者的职责，对自然资源中具有稀缺性、有用性及产权明确的自然资源进行管理的活动。自然资源资产管理思想最早萌芽于19世纪60年代；经过持续酝酿发展，在国际生态保护主义运动兴起和推动下，自然资源资产管理理论趋于成熟。目前，国外自然资源资产管理大多采用公私一体化管理模式，发达国家对自然资源的行政管理主要体现为两种方式:一是政府拥有基于公共目的部分自然资源;二是政府基于公共权力加强私人拥有自然资源的利用管制。由此基本形成了以产权制度为核心、资产价值核算等制度为配套的自然资源资产混合管理制度体系，为资源市场化运作和资源利用率提高提供了有力保障^[1]。

相较而言，我国对自然资源资产的研究起步较晚。为了解决自然资源利用和保护问题，填补新中国成立初期自然资源管理制度建设的空白，20世纪80年代以后国内学者围绕自然资源资产管理制度构建，从管理模式、产权制度、资源补偿机制及收益分配等方面展开系统研究，尤其是针对所有权与使用权相分离基础上的资源有偿使用进行了深入探索，从强调对资源实物“量”的控制到注重资源价值“质”的转变，为推进产权有偿获得和交易提供了理论支撑。在健全自然资源资产产权制度和监管体制的新要求下，理论界结合生态文明建设对自然资源资产管理体制的完善进行了热烈讨论，为完善自然资源资产管理奠定了理论基础。但从现实应用角度看，在新体制之下有几个关键问题仍待突破。

2现阶段国有自然资源资产管理面临的主要问题

2.1国家自然资源所有者与监管者的角色区分问题

从“所有者”角度看，自然资源属于国家所有，为国家对自然资源行使占有、使用、收益、处分等权利提供了正当性基础。但实际上国家无法直接行使自然资源所有权，转而通过委托代理和分级管理方式，由国务院和地方政府代为行使所有者职能。从“监管者”角度看，监管的核心在于规则管理，自然资源资产监管主要体现为国家运用行政、法律等手段克服自然资源垄断、浪费等负外部性问题，以维护公共利益，促进经济社会发展与生态保护的统一。可见，管理偏重于财产权关系，监管偏重于公共管理，管理应当符合规划、用途管制和生态保护的需要，置于监管之下，行使主体本应分离^[2]。

2.2部门管理分散与集中统一管理的问题

长期以来，由于条块分割、部门分散的问题，造成自然资源资产管理碎片化，难以适应自然资源集中统一管理的内在要求，主要反映在两个方面:一是自然资源管理相关部门权责不明、职能重叠，容易产生管理“真空”或管理“交叉”，陷入“九龙治水，水患难平”的结局;二是自然资源资产管理标准缺少衔接，部门间难以形成协同治理的合力。因现行资产分类标准不统一，各部门编制的规划类型不同，各自收集的基础数据、技术口径和价值目标也存在很大差异。由于执法依据不同，在缺乏统筹协调情况下，多个部门对同一生态空间经常做出相互矛盾的管理决策，影响了自然资源的正常流转和使用^[3]。

2.3产权制度不完善与收益分配失衡的问题

当前我国产权制度还不完善，自然资源产权内容不清晰、资源利用配置程度较低及权益落实不到位等问题突出。如何明确产权主体、内容及行使方式直接关系到自然资源的配置，涉及政府、企业和民众等多方主体利益，但由于缺乏合理的收益分配机制，目前很多矛盾和纠纷无法得到有效解决。有学者研究认为，当前我国自然资源收益未能充分反映资源属地在资源开发中的贡献、未能保障居民利益和生存依赖，由此造成“资源拿走，污染留下，财富拿走，贫困留下”的尴尬局面。

3国有自然资源资产管理措施

3.1明确自然资源资产管理机构的职能定位，适度区分管理和监管职责

在我国现行体制下，分类组建或委托企业代理是实现自然资源资产管理和监管职能分离的重要途径

^[4]。政府可以根据特定目的发起设立机构SPV，以权力委付的方式将特定资源资产的运营管理、生态保护等职能授予给特定机构。所设立的机构按照比例原则和辅助性原则，围绕生态保护和资源资产保值增值的目标，行使好企业资产运营职能。对公益性自然资产实施生态保护，对经营性自然资源资产加强生产过程管控，重点管好自然资源资产的布局、资本回报、生态安全等。通过合理划分职能，建立起较为完整的资产代理、资产监管和资产市场运营管理制度，原先所有者不到位、生态保护不严格等问题得以解决^[5]。

3.2通过立法明确统一行使自然资源所有权机构的性质和职能

现行自然资源立法对所有权的具体内容、行使方式和程序等具体规定和解释较少，可从健全混合所有制改革着眼，加紧完善相应法律法规和政策配套，对委托代理行使自然资源资产管理机构性质、职能及程序等予以明确，制定具体可操作性的规则，只有这样才能真正实现政企分开、共享收益的目标。

3.3加强对自然资源使用权主体的管理

针对所有权虚位、权益不落实的问题，强化实体规范及程序设计，明确产权主体和行使方式。建议建立委托代理制度或延长使用权等方式，使自然资源资产摆脱“谁控制，谁收益”的状态，转向“谁所有、谁控制、谁使用”的规则主导，细化使用权条款，合理设定自然资源管理标准、程序以及资源配置和收益分配方案等内容。根据具体实际，增设用益物权种类、扩大用益物权的权能、创新产权行使形式，重点解决资源利用率不高及产权流转不畅的问题^[6]。

结语：完善国家自然资源管理体制机制是近年来我国生态文明体制改革的重要内容，也是自然资源部成立的根本目标之一。国有企业国有资产管理体制的实际绩效应不断优化，逐步完善国有自然资源所有权制度。

参考文献：

[1]杨中尉.黄岛区人大：首次调研国有自然资源资产管理情况[J].山东人大工作,2020(11):40.

[2]田贵良.新时代国有自然资源资产监管体制改革的经济学逻辑[J].甘肃社会科学,2018(02):237-243.

[3]文宗瑜.国有资产管理情况报告制度建立及全面实施[J].财政监督,2019(14):5-10.

[4]穆超,王峰.国有自然资源非一般国有资产——自然资源管理不宜采用一般国有资产管理模式[J].中国国土资源经济,2015,28(08):31-33+12.

[5]常纪文.国有自然资源资产管理体制改革的建议与思考[J].中国环境管理,2019,11(01):11-22.

[6]王峥.国有企业领导干部自然资源资产离任审计研究[D].北京林业大学,2018.