韧性城市规划理念融入国土空间规划体系的思考

韧性城市规划理念融入国土空间规划体系的思考

肖营凯

13068119840603**** 河北 石家庄 050000

摘要：近年来，世界范围内灾害频繁爆发，韧性城市理念受到了空前关注，尤其是2019年底新型冠状病毒肺炎疫情的蔓延，让全世界更多的城市重新审视起危机状态下城市的空间治理、应急机制与可持续发展。如何规划建设更具有韧性的城市成为热点研究话题。在中国当前重构国土空间规划体系的背景下，需要人们在探索如何推动城乡规划、土地利用规划和主体功能区规划等“多规”融合的同时，进一步探索如何将韧性城市规划理念融入各级国土空间规划体系中。

关键词：韧性城市；国土空间；规划体系

引言

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)提出要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。但实现“多规合一”需以准确详实的底图底数为基础，这就要求在建立国土空间规划体系的同时着重进行空间现状底图底数的调查，并实现现状基数的统一。在重构国土空间规划体系的过程中，以第三次全国国土调查成果(以下简称为“三调”)为基础，整合关联的数据和信息，针对国土空间规划管控要素，建立包括用地调查、资源调查、设施调查、权籍调查和地质调查的调查体系，形成全域全要素、动态更新的现状“一张图”，这对于科学编制国土空间规划、实现“多规合一”具有重要意义。

1韧性城市的概念内涵

韧性城市的概念最早在2002年的美国生态学年会上被提及，但真正引起社会和政府广泛关注，是因为2005年联合国《2005—2015年兵库行动框架》首次提出韧性城市应对自然灾害的理念，随后十几年国际机构及一些发达国家陆续开展了韧性城市的规划实践，并积累了丰富的实践经验[1]。国际上对韧性城市的定义较为有影响力的是2013年美国洛克菲勒基金会发起的“全球100韧性城市”的阐述：韧性城市是一个由个人、社区、机构、行业及其所组成的系统，无论是经历突变性扰动还是缓慢性压力仍具备生存、适应和发展能力。国内谢礼立认为，在地震、风灾、洪水和恐怖袭击等其他灾害作用下，城市能够做到可持续发展，这就是韧性城市的内涵①。仇保兴认为，韧性城市是在吸收来自未来的社会、经济、技术系统和基础设施等各方面的冲击与压力下，仍能维持基本功能、结构、系统特征的城市②。从以上观点可以看出，尽管目前学界对于韧性城市的解释并未形成统一概念，但对于其内涵和价值已基本达成共识：韧性城市是指具备应对各种灾害适应能力的城市。相较于国外较为丰富的研究成果，我国关于韧性城市的研究起步较晚，2016年联合国“人居Ⅲ”大会将韧性城市作为《新城市议程》的创新内容后，国内关于韧性城市的研究开始呈现爆发式增长。

2主要空间性规划的现状

调查要求为支撑规划编制，原有主要空间性规划均提出了开展现状调查、明确规划基数的要求。例如，土地利用总体规划编制需要在土地利用现状调查数据的基础上确定规划基数，其现状调查主要根据全国土地调查技术规程及土地变更调查技术规程开展；城市总体规划现状调查则要在对用地、设施和保护性要素等进行调查的基础上，在近期城市地形图上绘制土地利用现状图；县级林地保护利用规划要在开展森林资源调查、林业专业调查等调查的基础上确定林地规划基数。我国土地利用现状调查在早期主要服务于农业发展，调查的重点是土壤、土质和高中低产田数量，自1984年开始我国已组织完成了两次全国性的土地调查，为第一轮和第二轮土地利用总体规划编制工作提供了较好支撑。基于已完成的全国土地调查工作，国家组织开展了年度土地利用变更调查，两者结合，使得土地调查数据与基础信息具备了较好的准确性和现势性，为满足国土资源管理和经济社会发展的各项管理需求提供了保障。城市总体规划现状调查范围主要集中在城市规划区，一般依托最新的地形图开展，并且结合技术水平的提升不断改进调查精度和信息化水平。

3韧性城市规划的研究进展

目前，美国、日本等发达国家均采用单独编制韧性城市规划的方式。在美国，韧性城市规划类似于一种城市战略规划，涉及城市的政策、经济、文化与基础设施等各个维度。同时，由于每座城市的地理位置、经济条件和政治文化都不同，韧性城市规划需要充分了解当地情况，因地制宜地设计规划方案和制定韧性策略。日本作为一个灾害频发的国度，在2011年东日本大地震发生后，应对灾害战略发生了深刻转变，从宏观、长远的视角提出了“强大而有韧性的国土和经济社会”的总体目标，并于2012年确立了“国土强韧化计划”，一同出台《国土强韧化基本法》，并编制《国土强韧化规划》。日本在国家及各府县市层面均推进国土强韧化规划编制，为韧性城市的法制建设和行政体系构建奠定基础，初步形成韧性城市规划体系。日本的国土强韧化规划作为城市的最上层规划，甚至将国土空间规划的内容也纳入其中，但其特点是更强调行动方案组合和优先顺序配置，即在某种城市功能失效的情况下，对于如何调动资源，采取何种手段来解决问题，具有很强的实践指导意义。从国际上将韧性城市规划作为一种专门类型的规划来看，韧性城市规划是一种综合性很强的规划类型，与城市规划类似，呈现多学科、多维度、多系统的特征。多学科表现在其涉及城乡规划、防灾学、生态学、社会学与管理学等学科；多维度包括了城市的环境、经济、社会与管理等维度；多系统指韧性城市规划不仅仅包括防灾系统，还包括交通、公共安全、经济结构与社会治理等各个方面的韧性。近年来，国内也有不少学者对韧性城市如何与空间规划相融合进行了探索，如探讨韧性城市理念在各级城乡规划中的应用，国内外韧性城市的研究对黄河滩区空间规划的启示等，但研究大多从海绵城市、雨洪管理等视角进行阐述，如何与国土空间规划体系进行融合，还有待进一步的研究。

结束语

随着世界范围内气候变化的愈发异常、国际形势的日趋复杂，城市面临的不可确定性威胁也越来越多，韧性城市建设已是大势所趋，伴随着国土空间规划的进一步推进，如何进一步融入韧性城市规划理念显得愈加重要。目前，国土空间规划工作聚焦的重点还是在总体规划上，因为总体规划阶段的各类指引、要求等配套文件相对完善。未来随着省、市、县的国土空间总体规划陆续批准实施，在新的总体规划指导下，需要开展新的控规编制。总体规划报批后的详细规划如何延续、继承和创新，目前尚未有明确的要求，各地也都在开展积极的探索。本文结合工作实际，从规划导向、传导体系、技术标准和修改维护等方面提出了一些初步的思考，以期为已批控规的整合修编和新增控规的编制完善提供有益的借鉴。

参考文献

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[2]李铭,王建龙,李壮,程上,张志超.新时期国土空间规划的初步认识——基于全国层面的思考[J].小城镇建设,2019,37(11):5-10.

[3]张京祥,夏天慈.治理现代化目标下国家空间规划体系的变迁与重构[J].自然资源学报,2019,34(10):2040-2050.

[4]华茜,张晓瑞.新时代背景下国土空间规划体系构建经验与思考[A].中国城市规划学会、重庆市人民政府.活力城乡美好人居——2019中国城市规划年会论文集（14规划实施与管理）[C].中国城市规划学会、重庆市人民政府:中国城市规划学会,2019:8.

[5]罗米,陶仲俊.我国空间规划体系:发展进程与优化建议[J].中外建筑,2019(07):98-101.