城镇化背景下农村管理体制创新研究——基于A县改革实践的思考

城镇化背景下农村管理体制创新研究——基于 A 县 改革实践的思考

刘磊

海盐县发展研究中心 浙江 314300

内容摘要：城镇化背景下，加强农村社区社会管理，是繁荣农村经济、促进社会和谐、巩固党的执政基础的必然要求和根本保障。近年来，浙江省A县以体制创新为重点，以群众满意为标准，深入分析农村新型社区在管理方面存在的体制机制障碍，创新社会管理方式方法，实施了诸多具有突破性的改革举措，以切实提高农村社会的管理水平。

关 键 词：城镇化 社会管理 农村社区 瓶颈 对策措施

创新社会管理模式，提高服务水平，是加快推进以改善民生为重点的社会建设的必然要求。¹随着新型城镇化、工业化和农业现代化的同步推进，我国广大农村，特别是沿海经济发达地区，其城乡结构、产业结构、就业结构等发生了深刻变化。随之，农民思想观念的提升和需求的多元化，致使长期固化的农村社会管理体制显得十分落后，普遍面临相应的体制转轨、结构转型等重大任务。为了创新村级管理体制，破解当前农村经济社会管理难题，现结合A县农村新型社区建设工作的实践，就农村管理体制创新存在的问题进行分析，并提出相应的对策建议。

一、新型农村社区建设的工作实践

从A县农村管理体制创新的实践来看，自本世纪初期以来，按照构建“中心城区——中心镇——中心村（大社区）”的城乡一体化格局，以推进农村集聚和社区化管理为突破口，创新农村管理体制。

一是推进行政村撤并。先后减少了18个行政村，新建6个中心村，平均人口2867人，为全县村人口的2.5倍。通过新农村规划的实施，集聚效应明显，已初具发展规模。

二是推进中心村培育。改变了中心村建设就是行政村简单撤并的传统思想，“十二五”期间拟培育38个中心村和28个形态中心村（“1+X”模式）。专门设立“中心村培育”专项资金和安排千亩建设用地指标等进行扶持。目前，已有16个中心村通过省级验收。

三是推进集聚小区建设。结合重点项目建设，鼓励多村联建，高标准打造了一批农村集聚小区。如H村（涉及四个村4050人）、W村（涉及四村3425人），还有四村联建的Y社区也已拔地而起，占地153亩。

四是推进新型社区建设。在集聚的基础上，把城市社区向农村延伸，建立农村新型社区，实行社区化管理。如新建的集聚小区及中心村，积极引导设立社区组织；对农村人口居住混杂的一些区域，在行政村撤并条件尚不成熟的情况下，通过组建形态中心村，设立超越行政村的社区和党委组织，已建“四新社区”等组合式社区5个（含20个行政村），平均人口达5002人。

二、新型农村社区建设所遇到的瓶颈

实践证明，推进农村适度集聚，创建农村新型社区，对统筹农村社会管理服务具有极大的示范作用。但在城乡分治的“二元”结构管理体制下，农村社区相对于城市社区的发展，仍然处于起步阶段，在国家层面的政策体系尚未完全形成。

1. 现行体制转型艰难

五十年代形成的农村治理结构一直沿用至今，集“基层自治、经济管理、公共管理和服务”于一体的现行村级管理体制，已严重影响了弄村社会管理效率。

1. 体制障碍。城乡“二元”结构产生的，如户籍制度、土地制度、社会保障及“村改居”等客观存在，使农村社区仍处于“亦农亦居”的特殊状态，“村区合一”现象带来了农村社区定位、政策和管理等方面的现实问题。

2. 规模偏小。全县村均人口约1160人（其中不足1000人的326个，最小的仅131人），明显偏低，导致村级综合实力地下和运行成本的居高不下。农村建设重复投资和“小而全”现象突出，无法实现资源的优化配置。

3. 模式陈旧。现行村党支部、村民委员会及经济合作社依然实行“一套班子、三块牌子”的组织管理模式和大小事务“眉毛胡子一把抓”的局面，对农村新出现的矛盾和需求缺乏有效化解办法。

（二）传统观念根深蒂固

根据浙江省委提出的农村社区建设要求，只能主推“一村一社区”模式，全县已建成450多个，但难以从根本上拜托农村传统的管理习俗。

1. 领导层面求稳怕乱。虽有相关法规规定对行政村规划可依法调整，但由于村级组织体系调整，涉及利益广泛，问题千丝万缕，加上省级主管部门没有明确改革要求，一般不敢“轻举妄动”。

2. 村级干部相互较劲。历史缘由造成的村界很难逾越，部分村干部更不愿放弃长期经营的势力范围和政治经济待遇，去中心村当“配角”。也有一些强村的主要干部不愿去兼并周边薄弱村，怕既得利益被瓜分。

3. 部分村民安于现状。观念未能及时转变，留恋老祖宗留下的“根基”，过分依赖一丁点承包地，对去中心村集聚共享，心有余悸。

（三）制约因素难以突破

目前，中心村建设还存在许多政策性问题没有突破，成为推进集约集聚的“拦路虎”。

1. 土地政策制约。农村建设用地指标紧缺，曾多粥少是制约中心村发展的最大障碍，虽有土地整理、退宅还耕后建设用地指标课折抵等政策，但难解燃眉之急。

2. 规划落地困难。县域村庄布局规划制定较早，与之配套的土地利用总体规划、中心村建设规划等没有很好的衔接，加上各个规划没有严格遵照实施，造成规划偏离实际，有土地无规划、要建设是农保的多图分离状况仍然存在。制约了一些既有的行政村撤、并、联规划。

3. 跨村建房受阻。现解决跨村建房问题，一般采取村间土地调换、户口迁入、协议出让等方式，但实际操作难度较大。

（四）发展后劲仍显不足

农村新型社区建设缺乏政策指导、财力支撑，更未提升到农村改革发展的主要方向加以引导。

1. 建设氛围欠浓。在职能上，由民政部门主抓，显得势单力薄；在方法上，没有依照中心村（社区）发展规划组织实施，相反把一些规模少、基础弱的村也挂上了社区的牌子，造成社区服务功能徒有虚名。

2. 管理人才缺乏。农村社区对干部提出了新的要求，不但工作方法、内容发生变动，大部分”老板“村干部的事业与社区工作的矛盾也更突出。县内迄今还没有专职农村社区工作者，加上村级每周集中办公日制度，影响了社区正常的运转。

3. 经费保障不足。社区建设及维持正常运转需要大量资资金支撑，可大部分村经济基础薄弱，政府对农村社区运行资金筹措及保障措施也没有一个明确的政策，导致社区建设因资金缺口而难以续，并存在先建后瘫的可能。

三、推进农村新型社区建设的对策措施

十八提出的”加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”，为我国今后农村管理体系改革指明了方向。因此，推进农村新型社区建设，建立适应农村社会发展的治理模式，是统揽农村工作全局，统筹城乡发展的重大举措。

1. 明确目标，统一思想

全面实现以行政村为单元的传统社会管理向以社区为单元的现代社会管理转变，争取5——10年的努力，推进村级管理体制的转轨和升级。

1. 明确社区定位。农村新型社区建设是城乡一体化背景下进行社会主义新农村建设的重要载体和平台。必须把握：速度与质量的关系。农村特殊性决定了新型社区建设不能一哄而上，要在保证质量的前提下循序渐进，切忌形式主义；长远与眼前的关系。农村社区化建设是一个不断创新的漫长过程，要精心筹划，政策引领，集聚资源，水到渠成；社区与村（居）的关系。农村社区与所服务的村（居）不存在隶属关系。要逐步突出社区功能，强化村经济合作社地位，淡化行政村概念。

2. 讲求建设原则。首先，推进要素集聚。这是前提条件，也是解决人多地少、农保率高、指标紧缺等实际问题的必然选择。要坚持共享理念，打破村界壁垒，实现规模效应。其次，强化服务功能。这是建设重点，以村级综合服务中心建设为主要内容，推进农村社会管理和公共服务的高效化、均等化。再次，立足群众参与。这建设基础，要积极培育社区民间组织和专业经济合作组织，完善居民自治制度，协调农村利益关系。最后，实现制度创新。这是建设目的，全面建立城乡统一的行政管理体制和均衡化的公共服务保障体制。

（二）完善规划、夯实基础。

要在城乡统筹的制度框架下，坚持科学规划，搭建农村社区发展平台。

1.完善规划体系。按照“大社区、大服务、大产业”的要求，完善中心村建设规划。要发挥规划委员会职能作用，实现与城市总体规划、土地利用总体规划和村镇体系规划紧密结合，与区域承载能力、基础设施、农村习俗和产业发展等有机衔接，体现规划的超前性、科学性和严肃性。同时要结合区域发展实际及村民愿望，合理的安排村庄各类用地和内部空间布局。

2.引导集约集聚。进一步细化用地招拍挂收益分配、信贷与投融资、以奖代补等方面的配套措施，全力推进农村集聚小区和中心村建设，把政府各项奖补资金全部用于公共设施配套建设。多种形式推进集聚和启动行政村撤并，达到村均规模2500以上和形成400个左右的中心村（社区）总体目标，以实现资源利用、投资效益、管理效率的最大化。在此基础上，把形态中心村建设作为补充选项，同时对规划撤并的村庄一律采取萎缩性措施。

3.打造特色亮点。加强农村新型社区建设分类指导，根据城镇、平原、山区及沿海等不同情况，充分考虑自然条件要求，保护农村生态环境。参照美丽乡村精品村、特色村、精品区块建设标准，挖掘地方文化内涵，发展农村特色产业，丰富社区建设内容，与山海、江河、阳光等自然资源有机衔接，建设“宜业、宜游、宜居”生态社区和特色社区。

（三）强化扶持，合力推动

及时出台从规划布局、产业发展、财政扶持、土地置换、社会保障等各个方面提供有利于中心村（社区）建设的保障措施，促进政府公共服务普惠农村居民。

1. 强化政策扶持。坚持政府公共财政投入为主，调整新农村建设项目资金使用格局，把大部分转入到中心村（社会）建设方面，并于美丽乡村建设等项目捆绑使用，合力打造一批出彩的新型社区。创新资金投入机制，鼓励社会各界以捐助、共建、投资等形式参与农村新型社区相关项目建设；将农村社区日常工作经费纳入县、镇两级财政年度预算；逐步解决社区主要负责人（专职人员）的工资和编制问题，妥善落实撤并村主要干部的相关待遇。

2. 制定建设标准。农村新型社区建设是在中心村的基础上进行的区位调整、结构调整、公共设施建设和原居住环境的提升，辅之予以社区管理服务机制方面的改善。所以，必须制定标准，规范建设。如制定人口规模，一般具有2500人以上；实行用地总量控制，按照社区人均占有标准，计算居住区用地、二三产业用地、公共设施项目用地、绿化用地等面积；制定设施标准，明确软件和硬件设施的配置、数量等基本要求，建立一套完善的管理服务制度和相应的经济和群团社会组织等。

3. 化解政策瓶颈。政府要加大对中心村（社区）建设用地指标供给，确保每个中心村培育对象有10——20亩的启动指标。进一步简化公共设施项目审批规程和减免审批规费收取，提高政府服务效率。各中心村要用活用足政策，以“土地增减挂钩”为杠杆，实现滚动发展。以方便生产生活为原则，在本人自愿放弃原宅基地的前提下，推行镇级统筹，准许在中心村或集聚小区安排房屋，缓解跨村建房难题。

（四）强化管理，梯度推进

将农村新型社区建设，作为完善乡村治理机制的重点和解决“三农”问题的切入点，提上党委政府的议事日程。

1. 落实工作责任。以当前“三改一拆”的决心和动力，强力推进农村新型社区建设。县级主要领导亲自挂帅，设立专门办公室，明确工作职责，协调组成部门，进行全面规划指导、组织实施和监督管理。镇（街道）党委政府要切实承担中心村（社区）建设的直接责任，提出辖区内村庄规划调整和实施的具体思路，建立相应管理机构和派遣机关责任心强的同志进驻社区，以加强社区工作的领导；建立选拔培养专职农村社区工作者的机制，是每个社区至少配备一名以上的大学生村官。

2. 实施配套改革。把农村新型社区建设工作融入农村各项工作之中，不断增强创造性。如探索农村宅基地流转和有偿使用制度，以加快人口集聚；改革农村户籍管理制度，实现按居住地（社区）管理；推进农村金融改革，为农村发展、农民创业注入活力；加快农村产权制度改革，逐步推行村级集体土地（资产）股份制等。以改革消除农村社会矛盾，实现农村新一轮的跨越。

3. 积极稳妥推进。引导群众积极参与农村新型社区建设，推广典型经验，是农村干部群众切身体会社区建设带来的实惠。在社区设立选址、规划布局、住宅模式等方面，实行民主决策，不搞一刀切，更不能“贪省力”村村建设区，造成资金、资源的浪费和新的形式主义。对集聚度高、辐射力强、功能齐全、班子有利的中心村应率先纳入社区建设规划，着力打造新型社区样板。

参考文献

[1] 毛成才.创新基层社会管理模式与提高服务水平[N]中共云南省委党校学报，2011（07）.

1作者简介：刘磊，海盐县发展研究中心，助理研究员，研究方向：农村基层社会治理。

毛成才.创新基层社会管理模式与提高服务水平[N]中共云南省委党校学报，2011（07）.

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