乡村振兴背景下农村宅基地流转制度剖析

乡村振兴背景下农村宅基地流转制度剖析

王宁

莱西市自然资源局 山东青岛 266600

摘要：当前我国发展不平衡和不充分最突出的体现是在农村，只有实现了乡村振兴，才有我国农业农村的现代化。宅基地制度改革是实现乡村振兴的“牛鼻子”。而当下农村地区出现的空心村、农业边缘化、宅基地闲置等一系列问题阻碍了乡村振兴战略的实现，据有关统计数据显示，我国目前农民家庭的财产性收入只占总收入的3%，而广大农村地区存在大量沉睡的宅基地资产。乡村振兴与城乡融合的背景下，研究农村宅基地流转现状对于巩固脱贫攻坚成果、盘活闲置宅基地、推动农业农村现代化具有重要作用。

关键词：乡村振兴；农村宅基地；制度改革

引言

要实现农村的发展振兴，就必须回归农民、农村本身，而土地难题亟待解决，亦是走好新时代建设道路的重要一环，本文关注于学术视角下如何振兴，实践角度下如何优化，完善从确权落实步骤到流转合法的一整套土地增益工作。而为了进一步解决农村发展难题，提高农民的物质生活水平，实现农村经济体的健康发展、质量发展，实现乡村和城市的共同发展，完成社会主义初级阶段建设的工作要求和目标，中国共产党在十九大会议上提出实施乡村振兴战略，从而继承后脱贫攻坚时代的重点工作方向，以加快我国农村在新时代社会主义建设道路上的发展，加速推动农业现代化的建设，把农民利益落到实处，增强农民的幸福感，脚踏实地，重点关注农村实际工作，逐步实现乡村振兴。

1农村宅基地制度改革和乡村振兴的关系

随着工业化、城镇化进程不断深入，农村宅基地（以下简称“宅基地”）制度在政策、法律与现实之间的冲突逐步加剧，现行的宅基地制度难以满足发展的需要，改革成为必要路径。如何放活农村土地资源，充分发挥好宅基地的功能性作用，释放农村土地的资产价值，统筹利用“三生空间”，实现乡村全面发展成了热点话题。在党在十九大报告中提出，实施乡村振兴战略，核心是要重塑农民与乡村、乡村与城市的关系，聚焦乡村、联动城市，是新时期乡村发展的重大理论创新，也是新时代“三农”工作的总抓手。接着2019年中央一号文件提出要把“三农”问题当作工作的重心，要深化农村土地制度改革。同时，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》对加强乡村振兴用地保障做出了战略谋划，要用土地制度创新来助推乡村振兴发展。而且宅基地改革作为土地制度改革的重要环节，更与农民农村不可分离。总而言之，改革宅基地制度是新时代形势下推动城乡转型、促进乡村振兴的驱动力。

2宅基地制度改革过程中面临的挑战

2.1所有权属功能虚化，使用权属不清晰，农村宅基地产权功能虚化弱化

目前我国农村宅基地仍沿袭改革开放前确立的集体所有制，农民享有宅基地的使用权和房屋所有权，房屋和宅基地的所有权分属不同的主体，导致宅基地所有权主体虚化，所有人虚位。农村宅基地上房屋转让受限较少，但宅基地使用权转让却限制较多，在宅基地不能真正实现自由流转的前提下，农村住房市场无法真正发展起来，进而影响农民的房屋所有权的权能实现，导致难以实现真正意义上的不动产统一登记。因此，宅基地的所有权和房屋的所有权的割裂，使得农村宅基地的产权功能严重虚化弱化。

2.2宅基地流转不畅

受城乡二元化制的影响，宅基地流转范围有限，只能在本集体内流转。一是近些年城镇化速度的加快，大量农民迁移到城镇，宅基地闲置情况非常普遍。宅基地不受市场机制调节管控，闲置又不能得到流转，土地资源得不到合理均衡配置。二是宅基地的流转退出也缺少稳定的信息交流平台，想要退出宅基地的农户和想要租住宅基地的居民很难获取信息。三是随着城镇化的急速推进，在一些发达地区市场经济活跃而建设用地紧缺，而城市周边地区房价迅速上涨，城郊宅基地的价值不断提高。在利益导向下部分农户将宅基地进行私下买卖交易，宅基地“隐形流转”情况存在。即使许多法律条例命令禁止宅基地的私下流转，但依然得不到控制。四是因为宅基地与城镇住宅用地在产权上存在不平等，私下交易价格也相对城镇建设用地偏低。

3乡村振兴视角下推进宅基地制度改革的建议

3.1完善宅基地退出保障机制

宅基地顺利退出的实现，离不开完善的社会保障机制。第一，要完善宅基地退出的法律法规，只有立法才能保障农户权益不受侵害，从而维护社会的稳定。第二，规范化实施程序，对退出程序规范予以公开，对退出过程中的对象、范围、程序、补偿标准以及农民合法权益保障问题予以明确，切实保护农民利益。宅基地改革参与者有政府、村民、村集体以及投资者等多个对象，利益分配很难做到平衡，进而导致宅基地有偿退出的改革进程产生潜在风险[6]。政府应积极主动承担一部分退出风险责任，让村民放心大胆退出。第三，与城市的社会保障机制相比，农村的保障机制不完善且保障水平不高，提高农村的社会保障十分必要。主要可以从社会保险和社会福利两个方面着手。一方面，提高农村医疗和养老保险保障水平，对退地农户子女教育、就业创业等方面予以政策倾斜；另一方面，为退地农民提供一定期限内返回农村享受原有待遇的福利政策。

3.2搭建公共服务平台合理配置管理

鼓励农民在保障住有所居的前提下，自愿退出宅基地，并确定合理的退出补偿标准，由农村集体经济组织适当给予相应补偿。充分利用市场化交易提高收储或退出宅基地的经济利润，增加合理退出补偿方式的多样化，如河南省某地区最近推行对宅基地超出规定面积的部分实行梯度收费。或针对不同需求的农民给予不同方式、程度补偿，不断完善退出补偿的适用条件，使补偿条款适配更多不同境况中的农民，例如宁夏某地鼓励老年人退出宅基地以换取村集体养老服务。通过调动农民退出宅基地的积极性，可以极大程度盘活宅基地，提高农民经济水平。

3.3从源头出发，健全法律规范

解决宅基地问题，要全面综合考量，但是追根溯源，关键还在立法改革，要逐步转变立法理念，从原有的禁止用权流入市场转变为现在的有序流入市场。要始终坚持保障农民最基础的居住权，尊重农民选择，充分收集意见，确认每位村民的合法权益并加以保护，才能做到农民主体化。由于农民手中资源并不富裕，所以国家应当保护其在流转交易的过程中的主导地位，因为经验的缺失会使得农民更容易受到利益损害，所以国家和集体应当更加侧重保护层面，及时发现并阻断农民的经济利益受损，不能给不法商人可乘之机，稳步增加农民的财产性收入。

结束语

在乡村振兴的视角下，本文有针对性地分析了已经发现的一些制度不完善问题，试图进行学理性阐释和分析，但目前我国相关流转法规与保障存在的问题仍具有一定历史遗留性和现实复杂性，本文受篇幅所限亦不能穷尽。望本文之研究对于我国农村宅基地确权及使用权流转制度的理论研究和实践操作有抛砖引玉之用，推进我国用权流转法规与保障的发展。

参考文献

[1]邓杉杉.农村宅基地流转制度研究综述[J].广西农业机械化,2019(06):103-106.

[2]胡振华,承露.中国现阶段农村宅基地流转探究[J].温州大学学报(社会科学版),2019,32(06):28-35.

[3]周江梅.农村宅基地“三权分置”制度改革探索与深化路径[J].现代经济探讨,2019(11):117-125.

[4]李国祥.做好农村宅基地制度改革试点和盘活闲置农房工作[J].中国党政干部论坛,2019(11):63-66.

[5]彭万力.推进农村宅基地制度改革的思考[J].乡村科技,2019(26):21-22.