土地管理制度下现代中国城乡土地利用的规划探讨

土地管理制度下现代中国城乡土地利用的规划探讨

林尤涛

广东省城乡规划设计研究院有限责任公司 510290

摘要：土地是人类社会赖以生存的资源，也是人类各种形式生活和劳动的载体，土地利用是根据土地资源的现有情况来采取必要的措施保护土地资源。土地制度的制定能够为土地资源利用规划提供重要支持。为此，文章从土地利用制度的展演进，结合不同时期土地规划利用要求，就土地管理制度对中国城乡土地利用规划的总体影响问题进行探究，并对新时期土地利用相关规划提出对策。

关键词：土地管理制度；城乡土地利用；规划

土地是各类规划的基本对象，土地利用是各类规划的核心内容。土地管理制度深刻影响土地资源的利用率、土地增值分配等工作，进而会影响到土地资源利用规划的编制。在我国，对土地资源利用在总体层面上的规划包括，原土地利用总体规划和原城乡总体规划。我国城乡土地利用的规划具有多类型、多部门管理的特点，伴随土地制度从建国初期的无偿划拨与计划分配，到改革开放后转向有偿使用制度，引入土地市场，逐步形成了土地利用规划、城乡规划等多类型规划格局。自2018年规划体系改革，原土地利用总体规划和城乡总体规划不再使用，统一变革为自然资源部牵头编制的国土空间总体规划，以解决多规矛盾的问题，真正从一盘棋的角度分配国土空间资源。文章结合城乡土地规划的基本发展演进，分析土地管理制度变革对城乡土地资源规划利用的影响，

1. 城乡土地利用的发展演进

1. 城市规划初期的发展和波动

在城市工业化五个计划时期，中国城市规划进入到第一个发展春天，在这个时期土地使用已包括在城市法在规划中，主要用来提供工业生产土地和规划工业城市建设。在强有力的政治支持下我国城市规划领域进入到大跃进和社区规划时期。在1958年到1960年的时候举办了全国范围内的城市规划编制。

（二）1949年到1977年土地计划供给

在新中国成立不久中国就进行了土地改革，土地资源被认定为农民所有，这些措施解放了农业生产力，促进了农业经济发展。在1956年的时候城市土地完全国有化，城市化进程持续进行，城市发展规模扩大。在土地利用总局成立之后对闲置的土地加大了处理力度，一时间，农村和权力下放部门的城市土地管理系统化开始发展，国有土地资源开始应用行政手段进行管理，导致城市土地资源大量支出，利用效率低下。

（三）1978年到1997年城市土地有偿使用改革

1981年，国家明确提出要分别制定全国和各省、县的土地利用总体规划。1982年，中央把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”确定为基本国策。后来土地管理法的出台对土地利用规划作出了更为明确的规定。1997年开始了第二轮土地利用总体规划编制。

（四）1998年到2007年时期土地用途管制的实施

在 1990年的时候通过消耗资源发展城市规划和建设加剧了生态环境和文化遗产的破坏，由此在1996年的时候，国家城市发展通知要求各地区政府部门发挥自身职能作用来调控城市规划。施工区域和规划区域的管理采取了三区四线的管理办法。2006年修订并实施了城市规划程序，进一步明确了土地资源利用在城市规划中的重要作用。

在土地管理法中对乡镇规划和农村规划的做出了明确的规定，即要求二者和土地总体规划的一致，并在土地资源规划利用的过程中要加氢度土地保护的重视。伴随社会主义市场经济的日益完善，土地管理规划目的从保护有限的土地资源逐渐转变到实现土地资源的可持续发展利用。

（五）2008年至今统一国土空间用途管制

在社会经济体制改革的深入发展下，以往城乡规划建设的城市规划法不再能够适应城乡统筹发展需要。2008年城乡规划法的实施为城市规划带来了新的变革，明确将城乡规划确定的建设用地岗位设定为城乡规划部门行政责任的主要范围，进一步强化了区域化管理思想，在城乡规划过程中更加注重各个城镇的空间关系。同时，土地利用规划进一步强化了建设用地的空间管制，将城市总体规划和土地利用总规划衔接在一起，突显出了土地利用总规划的引导作用。伴随社会主义市场经济体制的完善，土地利用规划目标逐渐从耕地保护转向对社会经济综合效益可持续发展的关注。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立空间规划体系”后，中央多次强调推进“多规合一”。2014年《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，全国28个试点市县开始分部门探索多种空间规划的融合。在以生态文明优先的背景下，2018年，为了统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，将原国土部、住建部统一为自然资源部。原土地利用总体规划和城乡总体规划也不再实施，统一编制国土空间总体规划，建立空间规划体系并监督实施，组织实施最严格生态保护、耕地保护等职责，倡导土地资源节约集约利用。

二、土地管理制度变革对城乡土地资源利用规划的影响

（一）城市土地的无偿使用

我国场地推行城市土地无偿使用，在1956年的社会主义改造规划中规定城市土地由政府无偿提供，形成了使用期限无限制、土地无偿获取和使用、土地物权无流动的土地使用制度，国家直接控制土地，防止投机买卖。这样的规定虽然能够充分保证社会主义建设初期各个事业发展的用地需要，但是却忽略了市场机制在土地资源配置中的应用作用，在土地资源规划利用的过程中出现了一系列的问题。

1. 土地资源总体利用率低下，土地资源浪费严重。各部门向大城市的集中发展加剧了城市的无序扩张，城市建设布局混乱，城市用地管理结构松散。第二，国有土地所有权在经济上得不到体现。国家对土地的收益权被削弱，土地建设资金得不到保障。第三，土地使用者无法开展平等的用地竞争，土地资源无法得到优化利用。

2. 城市土地有偿使用

城市土地有偿制度的确定提升了土地生产要素的使用率，对城市发展政策和城市内部结构的调整产生了深刻的影响。土地有偿使用和土地市场的建立催生出了控制性详尽的实践应用，传统意义上细化控制指标不再适应城市建设管理要求。由于城市土地有偿使用，位于城市核心区的旧城区投资潜力凸显，旧城改造成为城市规划关注的重点。在住房改革之后，居民住房从国家统一建设转变为商品型的建设， 土地利用开始更多的考虑居住环境、人们的居住行为影响。

3. 土地用途管制的确定

1998年修订后的土地管理法明确要求土地利用总体规划和土地用途，土地规划成果必需要满足土地用途管制的要求，并在具体实施的是时候要对 土地用途管制行为实施全过程的监测。

土地用途管制制度的确定强化了土地利用总体规划效力，在节约土地资源、保护生态环境方面起到了十分重要的作用。但是在实施操作上，由于中央和上级政府难以精准把握地方、下级政府的土地利用情况和用地需求，加上利益的牵扯，最终落实到地方用地指标和实际需要差异较大，土地资源配置效率低下。

三、新时期土地规划优化对策

第一，关注建设管理。土地利用规划的目的是合理利用土地，挖掘土地生产潜力，提高劳动生产率。为此，在新时期，土地资源的利用规划要密切关注如何强化农业生产和农田建设的计划性、合理性。第二，关注资产管理。在土地资源利用上逐渐打造完善的土地资产管理体制，增加城市土地的流动性，合理优化配置土地资源。第三，关注资源管理。在21世纪，耕地资源减少、生态环境恶化问题引起了国家关注，国家打造了土地资源部来思考如何管理利用土地资源，也在修订的土地管理法中进一步强化了土地资源属性。在土地资源的规划利用上要在保护土地的基础上实现其和社会经济的协调。

四、结束语

综上所述，土地资源管理制度和城乡土地资源规划存在密切的关联，土地管理制度的制定和完善能够更新土地资源规划方案和规划思想，为各项土地开发利用建设活动的科学合理安排与规划管理奠定了制度基础。土地资源的相关规划也能够为土地管理制度的改进提供重要的政策保障和技术支撑。为此，在新时期，需要相关人员站在宏观角度上分析土地资源规划的总体发展，并有针对性的调整和完善土地资源管理制度，旨在能够更好的提升土地资源利用率。

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