武汉市防灾规划编制模式研究

王鹏

江汉大学 武汉研究院

摘要： 城市防灾规划是城市提前应对各类灾害来临时作出的防御措施。本文通过分析武汉市当前城市防灾规划编制模式所存在的问题，结合武汉市自身的特性，针对防灾规划编制提出对策与建议。

关键词：城市防灾、武汉市

城市防灾规划是城市总体规划的重要组成部分。一直以来，我国大多数城市采用的是将各单灾种串联预防规划的编制方法，即没有综合的考虑各灾种之间的联系，无法应对两种及以上灾害同时出现的局面。此外，有些新的灾害在规划中没有体现出来。2020年突如其来的新冠疫情，一开始让武汉甚至全国措手不及。疫情后，越来越多的城市认识到传统模式防灾规划的局限性，本文即针对这些问题，探讨武汉市城市总体规划修编过程中防灾规划编制的新模式。

一、现行城市总体规划中防灾规划编制的局限性

现有的《武汉市城市总体规划（2010-2020）》在灾害种类上涵盖地震、洪涝、地质灾害、气象灾害、消防、人防、疾病暴发、饮用水安全、能源安全、危化品事故、热岛效应等多种灾害；从内容分布方面，涵盖了市域城镇体系规划、主城区用地布局、综合交通规划、工业及仓储用地布局、居住用地布局、社会事业及公共服务设施规划、生态环境保护与建设、市政基础设施规划、综合防灾减灾规划及近期建设与发展等方面；总体编制思路采用了 “总体建设目标与要求—单灾种防抗—综合救灾”、 “系统融合”＋“专项规划”的模式。

武汉市现行城市总体规划中的防灾规划主要的不足主要包括以下几个方面：一是能够应对的灾害种类相对较少，尤其是对与新兴灾害种类的考量较少。二是编制思路不够清晰，整体上来看方案缺乏相互之间的联系、互动、分工与协调；三是各系统规划中安全防灾规划内容偏于零散，规划的深度较为欠缺，实际操作指导性有待提升；四是“综合防灾减灾规划”专项的内容不够全面，不能覆盖灾害防控的全流程。当然，上述几方面问题也不只是武汉市现行防灾规划编制的特殊问题，而是在我国许多城市防灾规划编制中普遍存在的公共性问题。

二、疫情后武汉市防灾规划编制模式建议

（一）强化对基础理论的研究

针对当前武汉市防灾规划编制总体上联动性不强，综合考虑较为欠缺的问题，应从城市防灾规划工作的有效实施找到突破口。综合防灾规划的制定，原则上是以城市和谐发展为前提进行的，应对防灾规划中涉及的相关责任主体机构进行充分研究，根据要求来制定综合防灾部门与组织机构的责任与义务，形成对问题的根本认知。为了能够加快实现去除短板，相关部门在对综合防灾进行规划的过程中，需要不断的提高编制人员的理论知识研习能力，同时加大实践工作力度，将基层工作经验充分融入到综合防灾规划之中，确保防灾规划的可实施性与科学性。

（二）加强与法定规划体系的联系

城市综合防灾规划体系之中，各个层次的规划应当都有所体现，实现法定规划体系与城市综合防灾规划的有效结合，因此需要在总体规划与详细规划之中加入法定规划体系的内容。

1.城市总体规划中的防灾规划

城市总体规划是城市发展的蓝图，从总体规划的角度来看，城市综合防灾规划是在城市空间的基础上，配合城市功能与形态分布的辅助规划。对于武汉市来说，防灾规划内容与编制模式应加强以与下几个方面的联系: 对灾害风险程度、现状、破坏性以及防灾能力等进行分析，并制定相应的规划。根据空间层次的划分，总体防灾规划可以被分为市域层面与中心城区层面。前者层面包含的内容较为广泛，涉及交通、避难、供电供水、通讯、救灾等各个方面的联动机制，每个层面都需要有迅捷的各级联动反应机制; 后者包含的主体规划内容有防灾空间结构、分区、避难及疏散空间规划、防灾救灾设施布局、基础设施、危险源及特定区域的综合防灾规划等。

2.城市详细规划中的防灾规划

城市详细规划涉及更加细部的内容，相较于总规宏观层面的布局，从城市详细规划的角度来看，防灾规划应能体现出具体的防灾方案设计，这就对规划编制工作提出以下几方面的要求：一是需要细化防灾空间及相关设备的规划内容；二是需要根据城市局部区域所处的环境对防灾规划内容进行一定的修正，结合综合情况，因地制宜的形成最终的规划内容；三是严格划分防灾安全规划范围，对规划范围内区域实施严格管控 ，此外还应当在具体的技术指标与控制要求等方面实施细致的划分，这是一个动态的过程，会根据环境的发展不断迭代。防灾规划应重点分析区域中的具体经济指标，如地块容积率、建筑高度与密度、绿地率以及人口指标等，在充分考量的基础上，对开发强度是否符合安全标准进行综合判断。

（三）完善综合防灾管理法规及标准

规划是否能够顺利实施执行，关键是在于是否有有效的监管途径监督规划的推进情况，从目前的情况来看，只有将防灾规划与法制相结合才能达到最好的效果，甚至可以说立法才是城市综合防灾规划的基础。对于武汉市来说，首先要规范的是建立从宏观、中观、微观多角度的防灾技术准则，只有在这样的基础上，才能够作为法律建立的依据。同时还应该对对细化的规范标准进行完善，对相关建设标准上升至法律法规角度，并且将其应用于城市综合防灾规划的编制指导工作之中，以此有效的保障城市综合防灾规划的具体实施

（四）关注重点区域

武汉市作为中部地区的中心城市，人口规模巨大、公共场合多、建筑密度搞，防灾规划需要关注的重点区域，包括两类系统。

1.地下空间系统

目前，武汉市地铁轨道交通系统发展较为庞大，贯穿武汉三镇，地铁数量之多也代表着武汉市地下空间也多，而这些地下空间往往集中于城市高强度开发的区域，尤其是地铁换乘站点或是与商业综合体相接壤的区域，这些区域建筑密度高、人口密度大。同时，地下管线，尤其是燃气、输油管线与地铁线路缺乏统筹衔接，提升了风险水平，一旦发生灾情，难以迅速的开展救援工作，因此必须提前做好防灾抗险准备工作。

2.市政基础设施系统

武汉市正处于高速发展的城市化进程中，一方面快速扩张的城市规模加大了市政基础设施建设的需求，另一方面，武汉市又具有非常悠久的历史，许多城市中心区域存在基础设施老化亟需翻新建设的需求，其结构网络的复杂性、城市对其的依赖性，都决定了它应得到重点关注。

（五）重点关注灾害类型

据武汉市目前的防灾形势，总结出城市防灾的8类关键问题，包括：城市外洪蓄滞与内涝容纳的场所管控问题，低影响排水与河湖联控问题，城市重要节点与地下空间（含地铁）的内涝问题，地下空间（含地铁）的防护与安全使用问题，大型公共场所的突发事件应对问题，大气污染与企业选址和城市建设管理问题，棕地再利用问题，供水安全问题。如何处理好这8类问题将是防灾规划的重要任务与内容。

此论文系 2020 年江汉大学武汉研究院开放性课题（课题编号：IWHS20202003）研究成果

参考文献

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