“放管服”公共管理改革中的民间社会资本问题研究

“放管服”公共管理改革中的民间社会资本问题研究

张志泽

天津商业大学 公共管理学院 天津 　　 300134

摘　要：“放管服”是改革深化、精细化的现实载体。“放管服”改革深化着眼于释放激发各类主体的活力创造力，促成推动更高水平的经济社会发展。民间社会资本作为长期存续于社会空间中的客观实体，在“放管服”改革深化中既充当着被管理服务对象角色，又应当发挥好实践主体角色功能，为改革深化提质增效。现代公共管理的职能履行市场化、公共服务社会化等取向，在“放管服”改革深化中既面临机遇，又面临挑战。管理主义、范式争议、责任边界、治理效能等问题日渐凸显，如何盘活激发利用好民间社会资本对公共管理的积极效用，进一步深化“放管服”改革，科学优化公共管理效率、效益，丰富深化现代公共管理课程体系。

关键词：放管服；民间社会资本；公共管理；治理现代化

　　一、问题的提出

国务院办公厅印发的《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》针对今后“放管服”工作改革目标方向，明确提出放要放出活力，放出创造力；管要管出公平，管出质量；服要服出便利，服出实惠，创新工作方式方法，统筹推进以调动好各方面积极性，形成推动“放管服”改革的工作合力。“放管服”已经从最初的强调优化营商环境，发展为对经济社会发展相关的所有领域的管理服务优化，适用范围逐步扩大，内涵范畴日渐深化，几乎成为当前改革攻坚的代名词。“放管服”改革深化过程中，既有作为公共管理主体的政府职能角色的积极调适优化，又有作为管理服务对象的各类社会主体的参与及反馈。民间社会资本作为社会主体的主要代表形式之一，是市场经济条件下的公共管理“放管服”绕不过去的议题。“放管服”改革深化为公共管理学研究及公共管理实践注入了新的议题，机遇与挑战并存。民间社会资本是社会空间中最活跃的因素之一，也是动员性凝聚力比较强的因素。

从公共管理传统看，市场经济条件下，公共管理职能通常包括两种,一是政府直接管理的职能。比如，国防、外交、公共安全、军事、财政等，由于事关国计民生，政府不能授予任何一类组织，只能由政府独自行使。二是由政府执掌的职能。其中，决策、规划与调控等属于宏观层次的职能，仍由政府自己处理，如经济调节、市场监管、兜底性公共服务等。另一部分属于中观和微观层次，带有执行性、技术性与操作性的职能，通过授权、委托等方式由某些社会组织去承担并行使，为民间社会组织更好、更直接发挥参与社会治理提供了机遇和可能。公共事务日益复杂，利益主体渐趋多元，价值诉求更加多样等新情况，使得“单一主体的社会治理供给难以跟上因需求多样化而日趋个性的需求体验^”。在这种情况下，民间社会组织的发展就有了更广袤的可能生存空间和社会需求生发基础，诸如当前活跃于教育、养老、传统文化传承、公益慈善等民间社会组织蓬勃发展就很好地说明了这一点。“放管服”改革深化为民间社会组织，在公共服务社会化方面更充分地发挥作用提供了有利的发展机遇。传统公共管理职能尤其是一些事务性的服务工作，完全可以在规则机制健全的开放市场中交由民间社会组织来承担，更好地培育和发展社会自治社会自我服务能力。政府提供完善的规制行为框架，充分利用发挥好市场和社会力量，推进公共服务社会化，让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参与公共物品及服务的提供。政府甚至可以不直接提供公共物品，只提供制度标准规范引导，重新理顺政府公共管理与社会参与、社会自治的关系，从而提高服务质量。顾客的消费需求日趋个性化，唯有赢得顾客才能赢得市场。政府是非物质生产部门，其财政来源于税收，源于公众，公众是政府正常运转的根本推动力，这从政治角度为“公众是政府的顾客”作了佐证，同时也为民间社会组织、社会资本有序参与到公共治理中来提供了理论和实践论证。为了更好地推动“放管服”改革深化，发挥民间社会资本在现代公共治理中的积极作用，有必要对民间社会资本对公共管理的影响进行深入系统的研究，以更好地发挥其社会自治社会服务功能。

　　二、“放管服”改革深化对传统公共管理的解构

从公共管理理论及改革实践看，无论是对政府功能的重新定位，还是政府服务的输出，都以不同形式采取了市场化形式。然而，尽管公共管理市场化最初主要针对的是官僚体制僵化、政府效能不高、公众回应性不畅等痼疾,之所以走市场化改革道路也是倚重了市场运作效率，运作手段方式改革具有一定合理性。但以市场化取向为主导的公共管理改革不会自发产生像市场经济那样反映所有参与者利益的公共秩序，仍然存在损害公共性的不足或缺陷。“放管服”改革是一场从观念到体制再到机制的深刻革命^。“放管服”改革给我们提供了重新思考这些问题的机会，并深刻解构着传统公共管理。

1.对管理主义的质疑：效率至上还是公共价值至上

“公共管理运动”是偏重管理主义的改革方式，市场化价值取向的改革无疑体现了改革者对“市场价值”的崇拜，把政府定位为市场经济的宏观调控者，从而在无形之中把政府主体放到了多元主体市场竞争中。竞争与淘汰机制的存在与发挥作用一方面使政府提高工作效率有了外在压力激励，另一方面也使政府不得不重新审视市场效率与社会公平的关系，从而才能更科学借鉴私人企业的管理方法，政府不能以牺牲其本身追求的社会公平目标为代价保障效率，以避免出现新的不必要的社会不公平。“放管服”从根源上摆脱了单一价值取向的改革路径，从公共责任、社会公平、政策合法性、职能多样性等维度，追求的是放好、管好、服务好，最终落脚点是服务好。这一改革逻辑使过去传统公共组织对效率的关注降低，效率不再是公共管理追求的首要或唯一目标，公共利益价值目标上升到最重要段位，人民中心主体地位得到彰显。

　　2.对范式的质疑：是范式转换还是手段改变

当新公共管理范式进入国内学界时，面对的是这样一种背景，中国曾历经几十年的计划经济时期。1978年以后，中国的改革表现为向市场经济转变，削减政府职能成为大势所趋，并开始倚重先前受到忽视的社会。新公共管理理论强调契约主义，主张合同制的应用，提倡以授权、分权的办法来对外界变化迅速做出反应。与传统政府的职能集权相比，授权或分权有更多优点，比集权有更多的灵活性；对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率等。然而，新公共管理范式进入我国后，很快成了中国改革实践和中国公共管理学科教材的主流指导思想；另一方面，在讨论新公共管理理论时陷入单纯的就范式论范式的境地，与其说是范式的转换不如说是手段的改变更为合理和具有说服力，毕竟新公共管理之所以新主要是源于其市场崇拜，而不像新公共服务那样除了方法手段层面之外，更多的是涉及到的系统的理论革命。“放管服”比较好的兼顾到了公共管理与新公共服务的优劣点，不关注或者淡化哲学层面的“范式”之争，聚焦的是如何做、怎么做好等具体改革手段方法路径，着眼于激发市场活力，盘活利用好各类资本资源，锚定的是改革的现实成效。

3.责任边界模糊：市场自主与民主负责之问

“放管服”改革旨重塑政府与市场的关系，更好地发挥政府的治理作用^。市场中自主运行的企业与政府是完全不同的组织，政府不能完全像企业一样在市场经济中运作。政府是政治性的组织，而企业是经济性的组织。政府的政治性表明，它的行动过程是一利益集团博弈的过程，而且利益集团之间利益不一致程度很高，博弈的过程非常缓慢。企业的经济性表明，虽然也有利益集团的博弈，但利益差别很大的利益集团一般难以在一个企业里共事，所以企业内部的利益集团之间利益一致程度很高，博弈过程要快得多，经理的自由度也要大得多。企业管理的收入来自顾客的自愿购买，企业管理的绩效由顾客通过购买或不购买来监督，这使得企业管理者即使没有复杂的监督机制，也能够提高绩效。政府管理的收入却强制性地来自纳税人，因此公众的注意力会强烈地集中在政府开支上，对政府财政活动的控制就会越来越严格，监督制度也会越来越复杂。这样就从根本上要求政府作为社会公共组织不像市场中的企业那样单纯依靠市场自主或市场自由标准来评估和考核政府工作绩效，确保市场自主与民主负责之间的均衡。“放管服”围绕着政府权力与职责边界的调适、系统集成与统筹治理的协同、技术创新与制度变革的共进^。“放管服”改革深化为从放活、管好服务角度对市场自主与民主负责进行整体调适，力求找到既能够充分发挥市场在资源配置机制中的决定作用，又能够找到将“以人民为中心”的发展改革成果惠及绝大多数人的制度治理平衡点。在“放管服”改革深化中，公共管理课程内容也应当审慎处理好市场自主与民主负责之间的平衡点，激发盘活利用好包括民间资本资源在内的多元主体活力和积极性，系统推进治理现代化水平。

4.“放管服”改革逻辑：从制度到治理效能

公共管理中的政府组织是一种公共服务组织，政府所掌握和运用的资源是一种公共资源，政府要通过行使其权力来实现其职能。政府机构成立的初始原因是社会公共需要，这种“公用性”决定了政府履职公共管理的基本功能是维护社会的公共利益，解决社会公共问题。它应该，也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。虽然,新公共管理运动推崇的市场机制无疑是最有效的资源配置方式，也是整个社会运行系统中最活跃的元素，但是政府作为公共管理主要主体，公共权力的掌控者不是私有法人，从政府公共权力产生的渊源看，是为了调和社会运行中不可调和的矛盾，在客观上或者说是在形式上它仍然必须以中立者姿态出现。从而决定了在公共管理中，简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序，从而损害社会公平与正义目标。这与“放管服”改革通过优化具体改革发展中的手段、方法、策略等尝试创新，将“制度优势”转化为“治理效能”。

三、深化“放管服”改革发挥好民间社会资本在公共管理中的作用

更好的发挥民间社会资本在现代经济社会发展中的组织、凝聚、引导、服务功能，优化多元参与共同发展的社会治理结构，培育激发更多更强大的社会活力，促进“放管服”改革深化，优化公共管理与服务。

1.框定好民间社会资本的公共性导向优化公共治理

治理主体多元，协商民主合作治理呈现，公共服务社会化市场化丰富了现代公共管理公共性的内涵。尤其是，各种类型民间社会组织的勃发涌现，社会资本力量越来越多的活跃在现代公共生活中，成为政府公共组织权力让渡，服务转移的承载者。公共权力的产生是为了维护社会公共秩序，增进社会公共利益。现代政府是社会公共权力的掌控者、社会公共事务的管理者、社会公共产品的提供者。从政府产生之日起，社会性或公利性就构成政府必不可少的重要属性之一。就现代民主国家而言，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，因而必须为社会提供公共服务，体现社会公共利益。离开了这种公共性，政府从根本上失去了存在的必要性与合法性。充分发挥政府作为行动者的元治理作用，使其引导型职能作为“再结构化”的姿态“在场”

^。就我国而言，从政府所代表的社会全体利益和长远利益来看，政府的构成主体本身也是“人民”的一部分，而且是很重要的一部分。与之相对应，民间各种形态的社会资本都构成了社会公共空间的一份子，既是经济社会发展客观实践公共管理的客体，也构成了现代公共管理社会化参与的一种重要组织形态或资源，是公共治理现代化离不开的参与主体之一。 “放管服”只能以放活、管好和公平质量为一切改革措施的根本指导思想，为整个政府改革的指导原则。

2.突破“大”或“小”的藩篱治理才能现代化

从公共管理改革实践历程看，“大”“小”之争一直贯穿始终，伴随改革左右。有为的政府成为新的改革取向。政府不仅有弥补市场不足的职责，而且还有防止市场失效的责任。而新公共管理的前提是已经有了比较成熟的市场经济体制。从这个意义上来讲，我国公共管理“放管服”改革的任务更艰巨，中国政府必须培育市场中介，建立市场规则，规范市场行为，完善市场运行机制。从而也就决定了中国未来的政府管理模式既不应该是“小政府、大市场”，也不应该是“小政府，大社会”，而应该是以现代市场经济为核心运行理念的现代市场服务型政府,这也是当前“放管服”改革所遵循的改革取向价值目标。是我国政府的运作形态和管理方式的调整、改革与创新，通过放权转变管理方式提升服务质量水平，说到底是政府运作方式的转变。另一方面，现代市场服务型政府，也不是只讲服务，不要管理，而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为更好的服务。

3.厘清各自功能边界才能更好的作为

“放管服”改革中民间社会资本的勃兴，拓展深化了传统公共管理与服务功能，丰富了引导监督职能内涵。现代公共管理中只掌舵不划桨，主动放权，裁减一些不是政府自身必须承担的管理与服务功能，通过规则健全的市场化机制由社会力量来承担。同时，强化和健全市场监管、标准提供、服务监督等规制公共产品与服务市场化提供的政策规则及制度供给。政府对相关领域市场准入、服务标准、评价评级等监管职能应当更加严格完善。政府要加强政府自身自律性，进一步完善购买过程中和购买后的监管。首先，作为公共管理主要主体，健全完善制度规范，保证在购买服务的过程中有章可循，并照章办事；其次，完善服务过程检查追踪、质量评估及效果评价等，确保民间资本参与公共管理公共服务流程的“公共性”，彰显好其作为政府职能接续主体的角色功能，高质量的深化延展多元治理；最后, 在购买社会服务的过程中，政府要灵活运用动态监控的方法及时发挥好监管、反馈、修正服务目标标准的功能。在完善监管体制之余，还要进一步完善监控反馈体系，主要包括政府购买服务的主管部门对服务提供方民间社会组织的资质审查校验、服务提供方的自省性核查以及第三方核查反馈等，确保使监控反馈的结果真正能发挥导向激励作用，为今后民间社会组织更好、更规范参与公共管理与服务提供原则框架及经验借鉴，更高质量的深化“放管服”。

总之，“放管服”改革深化作为国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，从民间社会资本的视角审视和反思公共治理变革，着眼于更高质量的公共管理与服务现代化，构成了新时代践行“以人民为中心”的重要抓手，深层次的解构和重构着对经济社会发展至关重要的公共管理论与实践。只有跳出制约高质量发展的藩篱，才能深化拓展社会力量参与“放管服”改革的空间，使民间社会资本成为传统公共管理职能的有益补充，增加提高公共管理与服务的范围水平。此外，就公共管理而言也应当与时俱进，根据实践发展及时调整丰富，应当不断吸收和继承总结新的实践经验、智慧结晶。对民间社会资本在“放管服”改革中的积极作用才能及时正确总结凝练，对于消极影响及时规避杜绝，采取有针对性的措施强化对民间资本的引导规范和监督服务，充实和丰富公共管理理论与实践，促进治理能力现代化中制度优势向治理向能的转化。

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基金项目：本文系天津市教育科学“十三五”规划项目，《加强民间资本对教育投入的引导和监督研究》阶段性成果，项目编号：（HE3025）。

作者简介：张志泽（1980— ），男，山东临清人，政治学博士，天津商业大学公共管理学院副教授，主要从事政治学、社会治理研究。

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