浅谈新冠疫情对警察执法规范化影响

浅谈新冠疫情对警察执法规范化影响

唐勇 孟朝玺

中国人民警察大学

摘 要：法治公安建设是实现全面依法治国，建设社会主义法治国家的重要保障之一，警察执法规范化作为法治公安建设的一部分历来受到广泛重视。但因新冠疫情的冲击，警察执法规范化建设受到严重影响，执法依据模糊性、主体风险性、主体、对象矛盾性、程序紧迫性、环境复杂性、舆论胁迫性等问题尤为突显本文以新冠疫情下警察执法规范化建设为研究内容，探讨了疫情下执法规范化受到的影响及提出相关应对对策，为提高我国警察队伍的执法能力和执法水平提供重要参考。

关键词：新冠疫情；警察；执法规范化

Abstract: The construction of law-based public security is one of the important safeguards to realize the comprehensive rule of law and build a socialist country under the rule of law. The standardization of police law enforcement has always been widely valued as a part of the construction of law-based public security. But because of the impact of the new champions league outbreak, severely affected the police law enforcement standardization construction, law enforcement according to the fuzzy contradiction, risk, subject, object, procedure urgency and complexity, the coercion of public opinion environment is particularly highlighted in this paper, a new outbreak of crown under the police law enforcement standardization construction as the research content, discusses the epidemic law enforcement standardization under the impact and put forward relevant countermeasures, in order to improve our country's law enforcement ability and the level of law enforcement of the police team to provide important reference.

Key words: COVID-19; The police; Standardization of law enforcement

一、问题的提出

执法规范化的涵义是，包括公安机关以内的执法主体，以执法目标为导向，以法律规定为依据，以程序化、标准化为要求，对执法行为进行系统改造的过程^[1]。换言之，就是让执法行为更加合乎法律标准。而警察执法规范化就是，执法规范化在警察执法过程中的具体实践。对警察执法规范化展开研究，即有助于有关理论的发展完善，更有助于警察执法实践的开展和改进，对提升公安执法水平以及警察综合素质有着十分重要的现实意义。但鉴于警察执法规范化自身具有复杂性，加之此次新冠疫情防控对警察执法的新要求，需要对警察执法规范化建设进行重新审视、具体剖析，在总结新冠疫情对警察执法规范化影响的基础上，探寻警察执法规范化的完善对策，逐步提高执法水平。

二、新冠疫情对警察执法规范化的影响

2019年底，我国爆发了一场由新冠疫情引起的突发性公共卫生事件，疫情爆发后，在党和政府总体部署下，公安机关采取了一系列防控执法措施，在维护社会稳定、经济恢复发展方面发挥了重要作用，但公安机关在新冠疫情防控执法中，执法规范化出现了新问题、新情况，主要表现在以下几个方面：

（一）执法依据的模糊性

1、执法依据模糊性的客观方面

在当前疫情形势下，警察执法规范化一方面存在着个别基本问题的执法依据模糊，以及一些关联事项缺乏联动处理依据的问题，疫情期间新出现的执法问题也存在理论争议。人民警察担负维护国家安全、社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产等方面职责，疫情防控期间，公安民警执法除了依据《中华人民共和国人民警察法》、《治安管理处罚法》，还需结合《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》等法律规定。但个别法条规定模棱两可，执法主体及权限不明确，造成个别民警对一些法条的理解存在误解和偏差。例如，《中华人民共和国传染病防治法》第三十九条第一款规定：拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。此条款中，公安机关协助医疗机构采取措施的限度和范围尚未明确，极易造成公安民警执法过度或者执法不到位。此外，执法操作虽然相对统一，但由于不同地区的实际情况也不尽相同而难以落实，特别是新冠疫情所引起的突发性公共卫生事件，使得作为警察执法依据模糊性问题较为突出。

2执法依据模糊性的主观方面

公安民警执法依据的模糊性主观表现在，在警察执法规范化建设中，一方面少数警察对于警察规范化执法的认识与实际执行存在着较大出入，疫情期间，个别民警往往只是为了适应上级的要求而制定一系列的实施方案和落实文件，但是对于这些方案、文件是否可行、是否具有针对性则存在不确定性。另一方面大多数人民警察进行执法主要依据《中华人民共和国人民警察法》、《治安管理处罚法》，但一些警察当遇到未曾处理过的涉及疫情突发性案情 ，尤其找不出被处罚者行为与之对应的法律依据时，会不作为、乱作为。故而，如何明确、统一、细化执法依据，也是疫情期间警察在进行执法规范化建设中亟待解决的重要问题。

（二）执法主体的风险性

1、执法主体的生理风险性倍增

疫情期间，警察应急工作的性质导致了警察执法主体生理风险的增加。防疫期间，个别地区对辖区重点人、事加强了防控力度,实施警察24小时“在线”。基层一线公安民警平时工作压力较大，又遇到突发性公共卫生事件，在这种高强度、高负荷的工作状态，极大地影响了警察的身体健康。一些警察因过度劳累而生病，甚至存在因劳累过度而猝死的情况。此外，疫情爆发后，一些地区一些群众强行冲闯公安民警设置的防控卡点，极易对民警生命安全造成重大威胁。

2、执法主体的心理风险性倍增。

疫情期间，伴随抓捕、检疫、巡逻等职责的突然增多，一线警察的防护装备严重不足，个别地区甚至存在自制口罩和消毒剂的情况。在上述情况下，一方面使得警察人身损害的风险突增，另一方面也使得警察心理压力随之增加。特别是在警察执法过程中执法主体可能同疫情相关人员有密切接触，受到病毒侵害、亲人担忧等因素的影响，面临着焦虑、恐惧等巨大的心理压力。这些使得警察作为执法主体心理风险性倍增，并严重阻碍了警察执法规范化建设。

（三）执法主体、对象的矛盾性

1、执法主体对执法对象的矛盾倍增

执法主体对执法对象的矛盾性，矛盾无处不在，无时不有。执法主体与执法对象是一对矛盾体。此次新冠疫情集中爆发在中国传统节假日期间，走亲访友是人民群众传统习惯，当遇到人民警察设卡点防控，一些群众强行冲闯公安民警设置的卡点，极易增强执法主体对执法对象的矛盾。部分农村地区一些民众为了高效防控，无视国家法律，擅自挖断公路，一些公安民警在处置此类案件时，稍有不对，不仅会激化自身对执法对象的矛盾，更会激化执法对象对自身的冲突，进而影响执法权威。

2、执法对象对执法主体的矛盾倍增

执法对象对执法主体的矛盾倍增表现在，警察在执法中所面临的警情并非像法律规定中所概括的那样鲜明，许多执法对象的情况似是而非，甚至交织在一起，有着明显的矛盾性^[2]。如果警察缺乏坚实的法律素养和敏锐的观察反应能力，很难及时作出反应采取相应措施，进而引起执法主体、对象对警察执法的不满。比如，在新冠疫情下，一些地区要求警察协助限制人员流动、强制隔离、封锁重点地区时采取“一刀切”的执法行为。然而，法律对强制手段的定义并不十分明确，警察需要根据现场情况做出独立的判断。这导致了在防疫初期，个别公安机关产生了简单粗暴或执法过度等问题，使得执法主体、对象对执法主体矛盾性倍增，进而影响警察执法规范化建设。

（四）执法程序的紧迫性

1、执法程序存在紧迫性的客观方面

疫情初期，防控的突发性、急迫性，加之人民警察遇到的执法情况本身就千差万别，在此情况下迫切要求警察快速做出适当的程序选择。在疫情防控过程中，一方面一些地区警力严重不足、民警工作压力巨大，长时间高压备战疫情，一定程度上影响到民警遵循客观程序标准办理案件。另一方面当发生由新冠疫情引起的突发性公共事件。不同民警当场处理案件的执法应变差异，随着违法行为增多，使得警察如何选择合适执法程序显得尤为紧迫。

2、执法程序存在紧迫性的主观方面

由于疫情期间许多警情的突发性和特殊性， 一方面个别警察对运用法律规定的程序采取极端的态度，以权谋私，有益就多用、有弊就回避，则会导致执法程序乱用、不用、少用等现象。另一方面少数警察秉承实现执法目的心理，但常常忽视执法程序规范，导致执法程序选择出现随意性。这些使得这部分警察作为执法主体，在新冠疫情引起的突发性公共卫生事件紧迫性下，如何有效选择合适的执法程序，显得尤为紧迫。

（五）执法环境的复杂性

1、执法舆论环境的复杂性倍增

因新冠疫情引起的突发性公共卫生事件，使得警察执法舆论环境的复杂性更为显著。疫情暴发以来，社会焦虑情绪普遍上升，作为人民公仆，公安民警冲锋在抗疫、防疫工作的第一线，一方面对公民权利克减，极易引起公民对执行任务的民警言论的不满，进而使得执法主体所处的舆论环境复杂性倍增。另一方面公安民警在执法过程中，因无法满足人们的全部诉求而极易引起公众对公安民警执法工作的不满，涉警谣言频发，也使得警察执法舆论环境变得复杂。

2、执法现场环境的复杂性倍增

疫情期间警察现场执法环境的复杂性倍增，一方面表现在一系列犯罪的高发，如囤积居奇、哄抬物价、妨碍公务、扰乱秩序、销售伪劣产品等涉疫情违法犯罪案件

^[3]。随着这些涉疫情违法犯罪案件增多，人民警察现场能否正确规范化执法的复杂性也随之倍增另一方面，当前我国仍处于社会转型期，社会各类矛盾凸显，而警察处在追究违法犯罪的最前线，时刻和违法犯罪分子进行较量，加上新冠疫情对警察执法环境的冲击，公安民警在现场执法中面临一些群众的不满甚至威胁、暴力，这使得公安民警身处十分复杂的执法现场环境。

（六）执法舆论的胁迫性

1、执法舆论现场的胁迫性倍增

面对新冠疫情所引起的突发性危机事件时，警察现场执法过程不透明、不规范就容易引发公众对执法行为猜测与误解，进而使得警察现场执法受到舆论的胁迫，影响法治的权威。疫情期间，一方面由于一些地区防疫需要，采取的管控措施过于严格，加之公安民警身处管控一线，或多或少会出现执法过度、执法粗暴等情况，这极易对警察现场执法工作产生负面舆论。另一方面由于一些地区人民警察警力不足，一些街道办、村委会工作人员和人民警察参与到防疫战斗中，一定程度上赋予了这些人员临时执法权。当这些临时执法人员现场做出过度执法行为，会引起被处罚者对这些人员执法权的怀疑，进而使得一同执法的民警受到现场舆论的胁迫，影响执法权威。

2、执法舆论网络的胁迫性倍增

执法舆论网络的胁迫性倍增表现在，一方面在防疫期间，由于人们长时间居家隔离，加之相关疫情信息爆发性输出，极易引发公众对警察执法工作产生焦虑和对抗情绪。例如，“崇州辅警开奔驰闯卡”事件在自媒体平台搜索名单排行中多日居于高位，共有6亿浏览量，引发6.1万次讨论，造成了严重的不良社会影响。此时，作为公权力机关和权威信息发布部门的公安机关，在信息发布方面发布速度慢或不发布容易均容易导致事件的持续发酵以及大规模网络舆情的发生，使得警察执法工作处于被动状态，影响警察执法的权威。另一方面，人民警察在处理涉疫情方面的谣言，会因为执法不规范而受到网络的胁迫。例如，李文亮案件中，派出所接到举报或发现李文亮涉嫌传播谣言后，整个执法过程形式上做到规范，但实质上未抓住谣言本质特点，使得网络上对民警执法不满的舆论倍增。

三、新冠疫情对警察执法规范化影响的对策

在新冠疫情的冲击下，警察执法规范化在执法依据、执法主体与执法对象、执法程序、执法环境、执法舆论方面出现了较为突出的问题，后疫情时代，如何化解这些警察执法规范化问题显得尤为重要。对此，本文从以下几个方面提出了相应对策：

（一）健全应急状态下警察应对公共安全相关法律法规、制度体系

1、稳步推进立法工作

稳步推进应急状态下警察应对公共安全相关立法工作，解决应急状态下执法依据模糊性的客观方面。面对疫情引起的特殊情况，一方面虽然现行法律对于应急状态^[5]下公安民警应对公共安全卫生事件的规定较为全面。但我国目前法律上所确立的危机管理机制比较分散，存在各自为政的弊端^[6]。因此要系统梳理和修订应急状态下相关法律法规，完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系^[7]。从而解决当前疫情形势下，警察执法规范化存在着个别基本问题的执法依据模糊，以及一些关联事项缺乏联动处理依据的问题，及时回应新出现的执法问题理论争议。

2、健全相应配套制度

健全相关法律法规配套制度，抓好落实，推广典型应对突发性公共卫生事件时涉及执法方面的经验做法，解决应急状态下执法依据模糊性的主观方面。在执法规范化建设的过程中，做到有法可依，有制度、相关经验做法可循，从而避免出现少数警察对于警察规范化执法的认识与实际执行存在着较大出入，一些警察当遇到未曾处理过的涉及疫情突发性案情 ，尤其找不出被处罚者行为与之对应的法律依据时，会不作为、乱作为的情况。

（二）加强法律保障，降低执法主体的风险性

1、加强立法保障

现行法律对妨碍警察执法、暴力袭击警察等行为的震慑作用较弱。对于有关行为概念的界定和量刑标准也较为模糊，未能突出对于公安民警执法安全性的重视程度。特别在新冠疫情对警察执法冲击下，迫切需要出台独立、系统的警察执法安全等方面的法律规定，加大打击暴力抗法的力度，对警察提供更加切实可行的法律保护，降低执法主体的风险性，使得警察更能有效的应对突发性公共安全事件。

2、加强执法保障

降低执法主体的风险性关键在于加强执法保障。而加强执法保障首先要解决基层警力不足的问题。在人员配置上，警力必须“下沉”。一方面在于精简机构，降低机关中的人员负担，只需保留必要的编制，警力要向基层单位倾斜，从而使得一线民警人数大大增加，在应对突发性公共安全事件时，将会降低单个民警身体、心理的风险；另一方面，严格控制基层警务人员流向机关单位，减少不必要流动，为警察执法奠定主体基础。同时，还要把加强装备保障作为今后警察执法规范化的重要条件。应当加大财政投入，保障装备充足，努力满足公安民警对于在疫情防控下执法装备的实际需要，持续提高警察装备的现代化、科技化，推动建立突发性公共卫生安全特殊情况下，适合警察执法装备要求的制度体系。

（三）提升法治理念，化解执法主体、对象的矛盾性

1、提升执法主体执法理念

认识指导实践，正确的认识对实践具有促进作用，错误的认识对实践具有阻碍作用。执法观念作为认识，影响着整个执法活动，没有正确执法理念的引导，就容易造成执法活动的混乱，影响现代警察执法规范化建设。所以要加强警察队伍的现代化建设就必须提升执法理念，规范执法活动。就警察执法规范化建设而言，首先要用法治思维统领执法活动，坚持执法行为的程序性、规范性，抛弃传统单一执法思维，努力树立法治意识和服务意识，让规范执法成为警察队伍分析和解决问题的思维前提，进而自觉开展规范化执法活动。针对新冠疫情所引起的执法主体、对象的矛盾性，要强化公安民警法治理念和法治意识，用法治思想武装头脑，强化治理念教育的针对性和实效性，培养坚实的法律素养和敏锐的观察反应能力，使得公安民警在遇到突发性问题时能够及时作出反应采取相应措施，从而有效化解执法对象对警察执法的不满。其次，树立以人民为中心的执法理念，破除粗暴执法问题，从而降低疫情防控期间执法对象对执法主体的不满度。

2、提升执法对象法治观念

“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”习近平总书记曾经引用卢梭的这句话深刻阐明：法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。^[8]因此，疫情防控期间，一方面执法主体在执法过程中，要切实做到“谁执法，谁普法”，耐心地对执法对象以及其他人员进行相关法律、法规普法以及涉及疫情相关防控政策的宣传和讲解，从而化解执法对象对执法主体进行执法时的抵触情绪。另一方面，提升执法对象法治观念不仅需要执法对象发挥作用，还需要相关机构协调发力，充分利用电视、广播、网络平台等媒介宣传涉及疫情有关的法律法规及相关政策，潜移默化地提升人民群众法治观念。通过提升执法对象的法治观念，从而减少执法主体在执法过程的阻力以及执法对象不懂法的情况。

（四）完善执法程序，破除执法程序的紧迫性

1、树立正确执法程序观念

引导民警树立正确的执法程序观念，尤其是强化应急状态下正确的执法观念。针对新冠疫情对警察执法程序带来的紧迫性倍增的情况，要培养正确的执法程序意识，特别是应急状态下执法程序意识，要细化完善常态化治安警情接处流程标准，要区分警情类别，不断修订完善治安警情接处流程和标准，在遇到类似新冠疫情突发性公共安全事件时，做到规范操作、简便易行、依法处置，形成职责明晰、流程紧密的接处警标准链，对警情处置标准存在疏漏和滞后的地方要及时补充更新完善，从制度上使得公安民警重视执法程序^[4]。

2、明晰勤务规范动作

面对由新冠疫情引起的突发性公共事件。不同民警当场处理案件的执法应变差异，随着违法行为增多，使得警察如何选择合适执法程序显得尤为紧迫这一情况。要明晰执法规范在不同情形下的勤务动作要领。尽可能少用、不用一些原则性、抽象性、主观性的模糊规定，对什么情形采用什么规范动作、使用什么警械武器都要作出明确、具体、详尽的规定，减少不规范言行带来的步骤脱节、动作拖沓、处置失效，从而破除公安民警在执法程序选择上的随意性。通过上述措施使得警察作为执法主体，在遇到类似新冠疫情引起的突发性公共卫生事件紧迫性下，知道如何选择合适的执法程序，破除执法程序的紧迫性。

（五）推动公开透明执法，简化执法环境的复杂性

1、树立公开执法观念

针对新冠疫情带来公安民警执法环境的复杂性倍增这一情况，一方面应当从警察思想建设上入手，把公开执法理念纳入法治理念教育，将其作为公安民警思想建设一项重要内容，帮助警察了解公开执法的背景、目的、要求和意义，使得民警愿意公开执法。另一方面公开发布疫情期间一系列涉疫情违法的高发犯罪以及惩处结果，这一措施不仅教育引导民众，更能威慑想要涉疫情违法之人，从而降低疫情防控期间公安民警执法环境的复杂性。

2、建立健全公众执法评价体系

面对疫情期间警察现场执法环境的复杂性倍增这一情况，除了要加强与相关单位联动，及时发现并正确处置涉警舆情，更应建立健全公众执法评价体系，推进警察执法公开的常态化和制度化。把执法公开纳入考量警察执法工作质量和水平的重要内容，继续扩大执法公开的范围，明确执法公开的操作规范、标准和责任追究办法，不断提高警察执法，特别是突发性公共卫生期间警察执法的透明度。使得民众理解公安民警执法，进而降低公安民警执法舆论环境的复杂性。

（六）健全警情舆论处置机制，避免执法舆论的胁迫性

1、正确处理执法现场舆论

针对新冠疫情带来警察执法现场舆论的胁迫性倍增这一情况。一方面公安民警要加强自身建设，不断提升自身执法素养，严格规范透明执法，避免由于自身执法问题而受到现场舆论胁迫。另一方面建立健全处理现场舆论制度，及时有效处理由于执法主体自身执法不规范、粗暴等引起的舆论。并通过广播、电视、自媒体等媒介对有可能引起重大舆论影响的案件及时公布案件情况，跟进处理。

2、及时正确引导涉警舆情

面对疫情期间执法舆论网络的胁迫性倍增这一情况，一方面要建立健全涉警舆论信息收集平台，对涉警网络信息的分析、提炼，从而发现涉警网络舆论的发展态势，进而作出网络舆论预警。另一方面网络舆论往往处于持续的发展变化中，要建立明确的预警评价体系，当发现相关的网络舆论后，及时发布网络舆论预警。面对舆论要实施多元化处置模式，正确引导舆论，客观公正调查，及时公开结果。同时通过正确宣传，形成舆论合力，掌握主动权，避免执法舆论胁迫性。

四、结束语

当前疫情防控工作呈现持续积极向好态势,但防控任务依然艰巨繁重。公安民警肩负着疫情防控和社会维稳的双重责任,应当始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，坚持依法履行职责，坚持严格规范公正文明执法，从警察执法环节发力，健全应急状态下公安民警应对公共安全相关法律法规体系，加强执法保障，优化执法理念，完善执法程序，推动公开透明执法，健全警情舆论处置机制，从而充分降低执法主体的风险性，化解执法主体、对象的矛盾性，破除执法程序的紧迫性，简化执法环境的复杂性，以及避免执法舆论的胁迫性，全面提高依法防控、依法治理能力，为疫情防控工作提供有力法治保障。通过分析新冠疫情对警察执法规范化带来的影响并提出相关对策，为后疫情时代，警察执法规范化建设提供有力支撑，推动依法治警、依法治国不断前进。

参考文献：

[1]鞠旭远, 孙强. 执法规范化建设存在的问题及对策[J]. 山东警察学院学报, 2013, 025(001):149-153.

[2]刘金钟,罗斌,靳卫彬. 疫情防控下公安现场执法的现实挑战与路径选择[J].公安教育2020(5):44-45.

[3]最高人民检察院.涉疫情犯罪系列典型案例背后的法治思考.2020-3-8.https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202003/ t20200308_455985.shtml.

[4]倪义福.提升公安机关警务实战化水平的思考[J].公安研究2015(6):57-61.

[5]王磊.疫情防控期间行政执法的特点与对策[J].中国司法2020(3):42-43.

[6] 白荣梅,彭政.论我国应建立紧急状态法体系及制度[J].前沿.2005(6).

[7] 程雁雷.为疫情防控提供有力法治保障.安徽日报,2020-2-10 ：1.

[8]丁建国. 让法治成为全民信仰[N]. 河南日报,2020-12-02(006).

中国人民警察大学公安法学院

唐勇 1995年 在读研究生 宪法与行政法学研究方向

孟朝玺 1997年 在读研究生 宪法与行政法学研究方向