国土空间规划体系下的详细规划技术改革思路

国土空间规划体系下的详细规划技术改革思路

叶子

浙江省乐清市自然资源和规划局 　 浙江乐清 　 325600

摘　要：基于管理逻辑与详细规划技术体系的关系，对国土空间规划体系下的详细规划技术改革进行尝试性探索，从规划技术体系、充分发挥平台作用、建立规划管理体系等方面进行探讨，为完善规划制度提供一定参考。

关键词：国土空间规划；详细规划；改革

对国土空间规划体系下的详细规划技术改革进行探索，这对整合各类土地用途管理工作，统一空间性技术管理工作，形成一张图全要素、全域国土空间管制制度非常重要，现对国土空间规划体系下的详细规划技术改革进行探讨如下。

一、规划技术体系

1.建设空间

1.1乡村建设空间

乡村规划应从盘活发展资源、建设人口回乡机制、组织乡村社会等方面着手，需要从以往的规划管控转变为规划治理。就技术上，乡村经济的规模不大，发展具有一定不确定性，要提高空间坐标的灵活性，坚守规划指标的底线，以指标底线作为约束，开展建设空间布局，强化村民自治。除了刚性的生态保护红线、永久性基本农田以外，强化管理，实现指标化管理，减少约束。

1.2城镇建设空间

城市建设空间的规划要从以往的全覆盖转变为精细化管理。当前很多城市的中心城区已经实现控规全覆盖，国有土地出让管理依据问题已经得到基本解决。这对当前城市更新、规划调整等不断产生的问题，需要优化控规，进行精细化管理，做到有效规划，从而提高管理质量。这就要求城镇建设空间对控制性详细规划进行及时修编，开展空间设计研究。

1.3非建设空间

以往对非建设空间如生态空间等区域，多采取规划保护的模式。划定基本农田、公益林区、水源保护区、自然保护区、森林公园等并实施刚性管理取得了良好的保护生态资源的作用，但也对这些区域的发展造成的制约。当前多数乡村以第一产业为主，仍然将经济作物作为乡村经济的发展支出，在此基础上开展都市农业、近郊现代服务业等。生态空间、农业等非建设空间承载着乡村振兴的重要任务。建设美丽乡村也需要各种基础设施的建设，例如电力、防洪、交通、消防、生产及灌溉等不仅是乡村生产生活的前提，也在景观治理中非常重要。

基于全要素、全域国土空间用途管控的前提，全域覆盖需要加强规划治理非建设空间，不能仅局限于建设空间的规划管理。在郊野单位规划的实践基础上，建立生态空间、农业的项目准入制度，为发展乡村社会的经济提供空间，也保护区域生态环境。加强乡村基础设施检查，与现代旅游业、服务业、都市农业等相结合，加强对非建设区域自然资源要素的规划^[1]。

二、充分发挥平台作用

1.利用平台治理、管理

网络技术不断发展的当前，从软件及硬件上看来，很多城市都具备平台化治理的条件，项目许可、规划审批都可以通过技术管理平台来实现。有必要建设信息化平台来建立信息管理体系，在一个工作框架下整合各级管理，从而实现规划管理的评估、预警、监测及审批等。 尽可能集成规划管理信息如设施、指标、建设控制等，强化对已建设、已审批项目的产权交易、权属、结构、建筑面积、用途及年代等信息的管理。就非建设用地而言，建立全面覆盖的控制导则，对景观控制导引、准入项目类型、基础设施建设要求、种养种类、地质条件、产权、地类性质等进行明确，从而更好地服务于乡村经济的发展。

2.规划技术框架

国土空间规划工作的特点在于工作量大、时间紧。规划前期双评价工作需要上次全国土地调查数据的支持，但数据验收时常较慢。除此以外规划类型众多，包括生态、环境保护、城乡总体、主体功能区、土地利用等规划类型，管控内容整合问题、技术标准体系比较复杂，需要不断探索、时间。总规层面的一张图与详细规划在技术深度及制图精度等方面都存在差异，需要不断反馈调整，从而逐渐统一。

要想在有限的时间内实现规划覆盖，需要在分级覆盖、抓大放小的思路下，重点研究刚性保护底线的坐标及指标，研究规划核心内容，对本级政府主管核心内容进行提炼，对上级政府管控内容进行简化，从而提供空间实现对详细规划编制的细化及深化。

对此可从建设管控、保护发展要点、风貌设计、国土整治、控制线、功能、地类表达等方面来建立一张图信息平台。就详细规划方面，需要明确建设用地空间的建设及控制要求，明确配套设施的要求等；明确地块的发展导则及整治导引；对三区三线坐标予以细化；以地块图斑为基础，明确规划用途分类，对建设空间进行细化。就国土空间总体规划上，要体现出控制国土空间要素资源底线，对海洋、陆域进行刚性控制，制定出布局优化机制、指标及结构；体现出城市风貌分区要求；确定土地用途规划分区，明确不同分区建设控制原则及国土整治要求。

三、建立规划管理体系

1.甄选规划管控要素

简政放权的目的在于妥善处理政府与社会及市场的关系，下放该下放的权利，做好本职工作。当前海洋、农业、林业、国土及住建等部门都在一定程度上建立规划许可制度，因此规划的管控要素更加丰富，审批事项的复杂程度也不断提高。规划领域还需要妥善处理加强管控与简政放权的关系。

简政放权下的规划制度改革需要进行管控要素的甄选，处理好谁来管、管什么的问题。首先要明确发展逻辑中市场与政府的关系，对可以由市场主导的应通过市场来发挥其资源配置及调节的作用，减少干预。管控具有外部效应的因素，从而为公共利益及社会公平提供保障。就详细规划层面，其涉及多种类型的管控要素，规划许可事项繁杂，需要从仔细甄别。其次要明确政府与社会的关系，对以往由政府负责的社会事务性质的规划事项，将权力下放到基层、自治群体，这样一来可以激发基层组织参与规划的积极性，也能减轻政府的负担。最后要明确地方政府与中央政府的关系，厘清权责便捷，监督、考核规划实施。

2.妥善处理规划与设计

国土空间规划体系下建设城乡人居环境品质需要提高详细规划的综合性，要对村庄规划、乡规划、控规等规划类型进行整合，还要融入郊野单元规划、城市设计等，高水平引导全域环境品质管理与发展。对生态空间，要形成以景观规划或郊野单元规划作为抓手的规划治理体系，平衡发展与保护问题。对农业空间，要对景观规划、郊野单元规划、村庄规划及乡规划等技术内容进行完善，强化塑造空间环境品质，引导社会经济发展。对城镇建设空间，要发挥出城市设计及控规的作用，开展对规划的精细化管理（图1）。

图1 详细规划层面的规划类型关系

结束语

详细规划技术改革要从以往的规划全覆盖转变为精细化管理，从以往的规划管控转变为综合治理，由消极保护转变为积极治理，建立开发与保护兼顾、全域覆盖的规划技术体系。要充分发挥出平台的作用，形成一张图规划信息平台。对规划管控要素进行甄选，对管理逻辑关系进行厘清。

参考文献：

[1]陈志诚，樊尘禹.城市层面国土空间规划体系改革实践与思考——以厦门市为例[J].城市规划，2020,44(2):59-67.