浅析中国职工代表大会制度产生的历史背景

夏菊萍

北京航空航天大学校工会 /教代会办公室 北京 100191

摘要：中国职工代表大会制度是中国特有的一项民主管理制度。本文通过梳理相关法律法规的制定背景，基于文献调查研究，阐述中国职工代表大会制度形成的特殊历史背景，并解析工会承担职工代表大会工作机构的历史原因。

关键词：职工代表大会；工会；制度；历史

2021年是建党70周年，在全国掀起党史学习教育高潮之际，各领域对历史研究的重视也越来越凸显，通过学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行，从历史研究中汲取智慧。本文基于历史发展脉络的考察，研究中国职工代表大会（职代会）制度这一中国特有的、法定的民主管理制度形成的历史背景，从中分析这一制度的特殊性，并解析为何工会是职代会的工作机构。

一、中国职代会制度产生的背景

职工代表大会（职代会）是中国特有的制度，是在中国特有的经济体制下，为实行企业领导体制改革，确立的职工参与企业民主管理的制度形式。有学者提出，职代会的产生大约在1957年^[1]。而从与职代会相关的法律法规的制定背景和发展过程来看，职代会制度的确立和发展，主要涉及我国工业企业法的制定，它经过了这样几个阶段：一是1981年以前相关立法的酝酿阶段，邓小平在1978年-1980年期间，多次提出要制定工厂法（后改称“工业企业法”），目的是改革企业的领导体制。1981年，国务院讨论了调查组起草的工厂法草案^[2]。二是1981年-1986年相关法律的制定阶段，《国营工业企业职工代表大会暂行条例》（1981年7月，由中华全国总工会、国家经委、中央组织部制定）、《国营工厂厂长工作暂行条例》（1982年1月）、《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》（1982年6月）和《国营工业企业暂行条例》（1983年4月），都是在该时期先后由中共中央、国务院颁布的^[2]。重要的是，1982年12月《宪法》正式将“职工代表大会”规定为“国营企业民主管理”的基本形式。为顺应并加快经济体制改革的步伐，1986年9月，中共中央、国务院重新修订了上述几项条例，条例的名称均从“国营工业企业”或“国营工厂”改为“全民所有制工业企业”，包括《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《全民所有制工业企业职工代表大会条例》和《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》，确定了厂长在企业管理中的责任和作用、企业通过职工代表大会实行民主管理等内容^[2]。三是1988年至今，相关立法的成熟和完善阶段。我国于1988年专门制定了《全民所有制工业企业法》，自此我国有了首部专门法，对职工代表大会的职权内容、工作机构等进行了详细规定。

1.早期行政法规的制定

1981年7月，由中华全国总工会、原国家经委、中央组织部制定的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》首次在法规中提出了职工代表大会制，规定企业必须“建立和健全党委领导下的职工代表大会制”，职工代表大会是作为“职工群众参加决策和管理、监督干部的权力机构”，并明确了基层工会委员会和职工代表大会之间的关系，即工会承担职工代表大会工作机构的任务，负责职代会的日常组织工作。

中共中央、国务院在颁布《国营工业企业职工代表大会暂行条例》的通知¹中也强调，工会要把职代会工作作为重点工作，并对工会主席的配备提出了要求，要选调企业党委副书记、副厂长一级的干部担任企业基层工会主席，以便更好的承担职代会工作机构的任务和职能。

2.被写入宪法

重要的是，1982年12月，国家把职工代表大会作为国营企业实行民主管理的形式写入了《宪法》。《宪法》第十六条规定:“国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。” 《宪法修正案（1993年）》将“国营企业”的说法改为“国有企业”，对“通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”的内容进行了保留。该条在后面1999年、2014年、2018年三次宪法修正案中均无更改。职工代表大会已然成为了国有企业民主管理的法定的有效形式。

3. 以专门法形式规定

1988年4月，我国以专门法的形式通过了《全民所有制工业企业法》，确定了全民所有制企业的主体地位以及企业民主管理的基本形式。其规定了职工代表大会是“企业实行民主管理的基本形式”，是“职工行使民主管理权力的机构”。职工代表大会的工作机构是企业的工会委员会。自此，职工代表大会的地位以及工会委员会作为职代会的工作机构，在我国以专门法的形式进行了详细规定。

二、为何工会是职代会的工作机构

工会是世界性的，它有着悠久的历史。我国在社会主义建设时期，借鉴吸收了苏联的许多有益经验，包括工会组织的建立。根据《中国工会章程》，工会是“中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织”，是“党联系职工群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是会员和职工利益的代表”。

之于为何职代会相关的法律法规中都规定了由工会来承担职代会的工作机构，在当时的社会背景下，从革命根据地时期的“三人团＂（厂长、党支部书记、工会委员长）阶段，到党委领导下的职工代表大会阶段，职工代表大会制度是在当时的历史背景下，为突出厂长的地位和作用，改革当时的企业领导体制，同时保障职工发挥主人翁作用，实行集体决策和民主管理的权力，那么同样具有民主管理和维权作用的工会委员会作为职代会的工作机构是不二之选。

同时，由于企业是我国经济生产、职工工作生活的主要场所，也是工会组织的基本单元。工会作为党联系群众的桥梁和纽带，与职工群众有着天然的联系，代表和维护职工利益，并团结职工投身社会主义现代化建设^[1]。从这个角度来说，因为企业工会与工人阶级有着最天然的联系，同时企业工会本来就承担维护和保障职工合法权益的职责，因此，由工会来承担职代会的工作机构，维护和保障职工依法参与民主管理的权力，在当时的时代背景下也是应然的选择。

另外，建国初期，在相当长一段时间内中国工会几经挫折，由于受到“左”倾思想的影响，工会被扣上“工团主义”、“经济主义”、“社会民主党倾向”等帽子，工会干部不敢旗帜鲜明地谈论工会的地位和作用^[1]。从这样的特殊的历史背景来看，在当时计划经济时期，受到工会地位较弱以及“左”倾思想的影响，在企业领导体制改革的背景下，通过推动建立职工代表大会这一民主制度形式，来保障和发挥工会组织职工参加民主管理和民主监督、维护职工权益等方面的作用，也是存在着可能性的。

三、小结

总的来说，职工代表大会制度是我国在计划经济体制的国情下，为了使当时的工业企业内部的领导体制改革达到预期效果而采取的办法，具有一定的历史特殊性和鲜明的中国社会主义特色。当时的领导体制改革旨在改革企业领导制度，解决好企业内部党委、厂长、工会、职工群众之间的关系，保障“企业经营者的管理权威同职工主人翁地位的统一”^[2]。

参考文献：

1. 安立志.关于工会社会地位的几点思考—兼论工会与职工代表大会的相互关系[J].天津市工会管理干部学院学报.1997(4).

2. 丁敏,黄子鸿.全民所有制工业企业法概述[M].福建:鹭江出版社.1987.12，92.

1中共中央、国务院关于转发《国营工业企业职工代表大会暂行条例》的通知在1981.07.13由中共中央, 国务院颁布。