国土空间规划体系下实用性村庄规划策略探讨

国土空间规划体系下实用性村庄规划策略探讨

陈建峰

河南省城乡规划设计研究总院股份有限公司 河南省郑州市 450000

摘要：改革后，我国正处于国土空间规划体系变革的关键时期，社会各界普遍认识到乡村地区村庄规划建设的意义重大，具有紧迫性，事关乡村振兴和全面建成小康社会目标能否实现。本文通过梳理我国村庄规划的发展历程、总结新时代村庄规划的内涵要义、剖析当前村庄规划面临的问题，基于“多规合一”的规划编制技术以及国土空间规划体系的约束，结合笔者在江西省省级试点村庄规划的编制实践与思考，从全域管控、村庄建设两个维度，探索可复制、可推广的实用性村庄规划的策略与方法。

关键词：村庄规划，多规合一，实用性，策略与方法

引言

乡村空间作为国土空间的重要腹地，自然资源和人文底蕴丰厚，习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的观点①，即是对乡村空间资源价值的经典描述。在乡村振兴的大背景下，“统筹城乡国土空间开发格局，优化乡村生产、生活、生态空间”的要求，将乡村空间的建设上升到国家战略层面。那么，重构后的国土空间规划体系将如何在乡村地域贯彻实施？本文从国土空间规划体系着手，解读在此体系下乡村空间的终端位置及其重要意义，回顾乡村规划发展的历程及存在的问题，试图从治理的视角重新解读乡村空间，并探讨国土空间规划体系构建背景下乡村空间与国土空间规划体系的链接方式及表达路径。

1国土空间规划体系下实用性村庄规划问题

1.1乡村多元化主体权利之主体困境

乡村地区的规划主体包括：上级政府、基层干部、村民组织、自治机构、社会企业、投资企业、合作社、本村外出人员、返乡个人、专业人员、志愿者、市民等。2020年3月农村农业部针对新型农业经营主体和服务主体提出了高质量发展规划，未来家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型组织模式将各类主体以新的模式组织起来，因此未来乡村地区的规划主体将更为多元。当前乡村社会的多元主体是乡村发展所广为倡导的，但多元的乡村权利主体又会带来权责限定交叉模糊的弊端，反而造成我国农村土地集体所有权者的“主体虚位”。以自2018年开始的全国“大棚房”问题专项清理整治行动为例。在惊叹耕地被占之严重、肯定这场耕地保卫战成效的同时，也引发了一系列值得深思的问题：当初村集体什么要鼓励投资？现在乡政府为什么又要求拆除？如果是违法违规的项目，在建设过程中为什么没能制止？“企业花冤枉钱建大棚、政府花巨资拆大棚”的双重浪费导致对休闲农业产业和基层政府公信力的双重损害。是下乡资本绑架成本低廉耕地的贪婪？还是农村合作组织经营不善的无奈？或是乡镇行政与村委自治的觉醒？当前，乡村旅游、共享农业、体验农业、创意农业等农村新产业新业态蓬勃发展。以“大棚房”为典型代表的休闲农业仅是其中一种。仅此一种，就能玩出如此繁多的违规占地花样。当大棚房触碰到底线问题便得到如此力度的纠正，于是不得不担忧：面对农村这一广阔的“投资洼地”，土地的“主人”集体缺位怎么办？当然，造成大棚房问题的不只有乡村规划缺位的问题，还有土地政策不够细化，土地分类过于笼统、监督和管理缺位等一系列问题，产生了大量前后矛盾失效的规划。但现实的困境在于：村庄的集体土地的所有者并不是村委会，而法定村庄规划的责任主体是县级以上的人民政府。

1.2村庄规划建设实施性差

村庄规划在指导乡村建设过程中实施差、执行难的问题相比当地城市更为突出。这与村庄规划的实施性和乡村本身特征有关。有些规划工作者不了解当地民风民俗及实际发展状况，规划成果过于高大上，不贴合乡村实际发展需求。例如，某村村民想打造发展农村度假短途旅游项目，规划成果预投入建设但因项目规模过大、开发程度过高、投资过多，村庄无法得到足够投资，导致规划难以实施或只能部分实施，产业发展呈半成品状态，无法真正带动村庄的产业发展。

2国土空间规划体系下实用性村庄规划策略

2.1基于多元规划主体建立价值驱动的共融系统——实施路径实用

“眼中有数，心中无人”是很多形式主义的村庄规划的通病，这些问题规划没有关注三农问题的“人”，也就是规划主体的问题上，大多站在“政”、“地”和“产”的角度对乡村规规划划。乡村规划必须回归主体，如何将原子化的村民组织化起来是乡村发展和社会进步的标志，因此以乡村主体为分类为乡村建立价值驱动的策划与规划是切中乡村发展要害的。基于乡村多元主体的价值述求可以分为，导引型规划（自发型、开发型）、基于价值主张的规划和法定型规划（综合型、专项型）、基于治理策略的规划。根据多元主体的组合方式形成不同的规划主导方如表1所示。

表1不同主体组合形成规划主导方的共融实施模式

基于底线管控逻辑形成“研究‒规划‒评估”的治理策略型规划，基于发展价值逻辑形成“研判‒策划‒共建”的价值主张型规划的两类乡村规划实施路径。发展价值逻辑和底线管控逻辑的双路径共生系统构架，是尊重多元主体，通过多义和多视角的方法寻找规划的共识。治理策略型规划注重复合协调，价值主张型规划注重创新。多元化的规划模式可以为法定规划提供前期研究，有利于多元主体的价值融合，针对不同的国土空间管控、社会治理管控以及经济价值管控真正形成共治型的规划共融系统。

2.2丰富乡村各功能空间

在村庄的具体建设过程中，依据乡村历史文化资源、特色文化资源，重新活化并发扬传统文化特色，在乡村空间规划的过程中加强各功能空间合理分区及利用，如加强建设乡村公共中心、生态农业观光区、农产品加工参观区等功能空间，激活乡村地区活力。各个功能空间组成乡村特色生活圈，从而塑造舒适的乡村生活空间。乡村空间不应该是单调无聊的，而是充满趣味的。乡村空间规划也应加强乡村的各功能空间布局、乡村建筑更新改造、建筑小品的设计等多个维度的打造，实现乡村空间的活化。

2.3明确乡村体系规划在国土空间规划中的作用

建议在县域层面将乡村体系规划列为国土空间专项规划或列为县域国土空间总体规划的重点研究专题。乡村体系规划作为一种结构型规划，在宏观上发挥着确定村庄发展方向、优化资源配置、协调城乡关系、划分村庄类型、村庄布局研究等作用，微观上为具体村庄的发展建设制定导则，提出禁止、限制、引导等空间管制策略以引导村庄有序发展。乡村体系规划纳入国土空间规划体系是构建新时代科学规划体系的题中应有之意，一方面，乡村体系规划有助于城乡规划、土地利用规划、环境规划等规划的有机结合，统筹城乡居民生活空间、生产空间、生态空间的一体化建设，另一方面，乡村体系规划中重要空间统筹功能还有利于形成城乡一体化的规划体系，完成更加全面的国土空间规划“一张图”建设。

结语

我国现有约54万个行政村，乡村数量多、发展差异大，新时代的村庄规划不仅是一项技术工作，更是我国实施乡村振兴和全面建成小康社会的重要抓手。村庄规划也不是简单的“建设规划”“整治规划”或“管控规划”，而是基于“多规合一”的乡村地区详细规划，应符合“政府管用、村委好用、村民实用”的总要求，从全域管控、村庄建设两个维度，探索可推广、可复制的乡村地区规划、建设的实用性策略与方法。

参考文献

［1］中共中央,国务院.中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z].2019.

［2］自然资源部办公厅.自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知[Z].2019.

［3］牛帅，孙燕奇.新时代国土空间规划体系发展探究［C］//2019（第十四届）城市发展与规划大会.北京：中国城市科学研究会，2019：784-788.