公共管理视角下的农村污水 处理 规划实施策略研究

——以北京市为例

张义

北京市城市规划设计研究院 北京市 100045

摘 要 近年来，北京市开展了“实施乡村振兴战略 推进美丽乡村建设”专项行动，重点是改善农村的人居环境，同时北京市也在同步开展污水处理三年行动，农村污水处理成为社会关注的焦点。本文调查了农村污水处理现阶段存在的主要问题和矛盾，从公共管理“三圈”理论出发，分析了农村污水处理的公共价值、在污水处理全过程中如何提高各个权责部门的能力以及如何获得公众的支持，并提出了阶段性的规划实施策略，以使农村污水处理过程更加具有战略性和科学性，提高其公共价值。

关键词 农村 污水 策略 三圈

引言

2012年，党的十八大报告做出了“大力推进生态文明建设”的重要决策，把生态文明建设提到了前所未有的战略高度，提出了“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明新理念。习近平同志在十九大报告中更是指出，人与自然是生命共同体，应加快生态文明体制改革，建设美丽中国。

为贯彻落实党的十九大精神，北京市委、市政府结合本市农村实际，研究制定了《关于开展“实施乡村振兴战略 推进美丽乡村建设”专项行动（2017—2020年）的实施意见》，强调要坚持问题导向，全面开展农村人居环境综合整治，狠抓“清脏、治乱、增绿”。其中，污水处理是“清脏”中的重要环节，与农村环境、卫生、厕所等均有非常密切的关系，是农村人居环境改善的核心问题。

1 主要问题

（1）污水处理是农村市政基础设施工程中较弱的一环

根据北京市统计局发布的《北京市第三次全国农业普查主要数据公报》（2017年12月），北京市第三次全国农业普查对全市 196 个乡级单位和 3838 个村的基础设施建设和基本社会服务进行了调查，其中1639 个村生活污水集中处理或部分集中处理，占 42.7%（如表1所示），可见在农村市政基础设施中，污水处理是较弱的一环，亟需补强。

（2）农村污水设施建设投入不足，设施增长缓慢

以 北京市浅山地区为例，2013年，浅山区有污水处理设施的村庄为246个，其余547个村庄无污水处理设施，村庄污水处理设施覆盖率为31%。2017年，浅山区有污水处理设施的村庄为301个，其余492个村庄无污水处理设施，村庄污水处理设施覆盖率为38%，5年间仅增长了7%，污水设施建设投入不足且增速缓慢。

图1 2017年浅山区农村污水处理设施覆盖况

（3）农村污水处理设施重建设轻管理，建管分离

农村污水处理设施基本为小型村庄污水处理站，污水处理站属于专业性较强的工程设施，需要较为专业的运行人员和后期维护管理人员。部分村庄存在“有钱建设、没钱管理”的问题，大多资金主要投在污水站的前期建设上,对于后期维护管理费用及技术人员培训费用投人较少, 工程设施的管理利用水平较低, 管理维护人员技术水平低，一旦设备出现问题，不能及时解决，影响了运行效果。

2 基于公共管理“三圈”理论的污水处理策略分析

（1）公共价值分析

在新时代生态文明建设的背景下，保护生态环境、建设美丽中国是全社会的基本共识，污水处理作为保护生态环境的关键环节，在各个层面都获得了特别的重视。

通过污水处理，建设全流域、全过程的水污染综合防治体系，以整治黑臭水体和劣V类水体为重点，可以控制农村生活和农业面源污染，实现水环境质量的全面改善，并可以严格保护饮用水源。同时污水也是一种资源，通过深度处理，污水可以深度处理为再生水，用于冲厕、绿化、补充河湖水源等用途，也在一定程度上缓解了水资源的紧缺。

对于居住在农村地区的村民来说，通过污水处理提高环境质量是迫切需要的，建立了村庄的污水处理设施和配套收集管网后，污水不再横流，河水不再脏臭，也同步促进了农村旱厕向水冲厕所方向的改造，增进了村民福祉，减少了蚊蝇滋生等卫生问题，是一项极其利好的事情。

（2）提高多部门协同能力，优化污水处理策略，合理采用处理模式

提高多部门协同能力。北京市农村污水处理主要涉及到北京市农业、水务、发改、规划、环保等部门，其中北京市农委是农村地区发展建设的统筹部门，在基础设施方面负责组织提出本市农村建设的综合项目方案；协调、配合有关部门，研究提出农村基础设施建设规划方案，并综合协调、督促落实，因此农委应更充分发挥自身的平台作用。水务部门负责农村地区的污水处理设施的建设工作，应做好实际需求测算、相关技术选择等工作，使污水处理设施规模布局合理、技术实用耐久。发改部门主要负责小城镇污水处理设施的投资，环保部门主要负责生态环境断面考核。规划部门已在组织编制《北京市村庄布局规划》，对北京市村庄发展具有重要指导性作用。因此，要做好农村污水处理工作，市政府应加强调度，建立以市农业、水务、规划、发改等部门为核心的综合性平台，使规划布局合理、技术贴近实际、资金充分利用，同时发挥环保部门的环境监督考核作用，使农村污水处理达标排放。

优化污水处理策略。目前北京市农村污水处理设施缺口很大，而政府财政投入无法完全支撑，在这种情况下，应考虑利用社会资本，但单一的村庄污水处理项目规模小、成本高、收益低，因此对社会资本缺乏吸引力，因此可以考虑建立“社会政府合作、打包区域经营”的方式，首先“吸引社会资本建厂”，可以行政区为单位，分别制定特许经营方案，对新建污水处理厂站，以BOT、PPP等方式为主，约定经营期限。对于已建成的污水处理设施，鼓励各区一并委托专业公司运营，以进一步扩大规模、降低成本；其次是“市、区两级配建管网”，按照目前的市政管网建设模式，都是由政府出资建设道路及路下管网，因此市、区两级可以约定各自的投资比例，支持镇乡建设污水管网或随路实施一部分污水管网；最后是“区和乡镇付费”，即由区和所属镇乡自行决定污水处理费分担比例，确保专业公司建设运营项目具有稳定的现金流，吸引社会资本进入。通过吸引社会投资，可以有效缓解农村地区建设资金紧张的问题，加快污水处理领域发展，完善农村基础设施。

合理采用处理模式。现阶段北京市农村污水的主要特点是农村地区人口居住密度低，住宅较为分散，且农村多分布在山区，地形复杂、高差变化较大，污水集中收集难度大，因此应因地制宜，选择合适的污水处理模式。如村庄距离镇中心区较近，且高程满足要求，则可以采用“城镇带村”模式，通过建设污水输送管道，将村庄污水运送到镇区进行处理；如村庄距离镇区较远，但村庄布局相对密集、规模较大、地势平缓，则可以采取单村集中处理的模式，通过管网收集各家各户的污水并排放至污水处理站进行处理；如村庄民宅特别分散，且地势高低错落，则可采用分散处理模式，各家各户按户收集或几户一起收集，分散处理，可以结合目前的厕所改造、生态化处理等多种方式实施。

（3）争取民众支持

对于农村污水处理，村民是非常支持的，因为可以切身感受到设施带来的好处，因此即便没有政府投资，一些经济比较发达的村庄也会采取自建的方式来建设。但农村污水处理的经费缺口较大，仅靠政府财政支出是远远不够的，必须充分利用社会资本，因此污水处理的收益是一个重要的因素。因为历史原因，北京农村大多是没有收过水费的，村民交水费会有抵触情绪，而本市城镇公共供水管网覆盖地区是执行全市统一的水价标准，污水处理费随水费一起征收，如果村民不交水费，那么污水处理费也没有来源，社会企业势必无法长久坚持，未来应该加强宣传和管理，逐步转变村民不交水费的意识，让村民像城镇居民一样缴纳水费，社会公司处理污水有收益回报，才能让农村污水处理良性发展起来。

3 阶段实施策略建议

农村污水处理是较为长期的过程，既要重视建设，也要重视建设之后的运营管理，应根据目前的政策、经济、相关要求等分阶段确定合理的目标。

根据目前北京市经济社会情况，第一阶段现实的目标是补设施建设的短板，即近期完成重要水源地村庄、民俗旅游村庄和人口密集村庄的污水处理设施建设，解决农村污水处理的当务之急。

第二阶段应该在第一阶段的建设基础上完善后续的运营管理机制，“建管分离”、“管理市场化、专业化”如优化企业投资管理、充分激发社会投资动力和活力、健全投资管理体制，更好发挥政府投资引导和带动作用，积极吸引专业技术公司进入运营管理市场，使农村污水处理既能够科学运营，又能够减轻财政负担。

第三阶段应该是根据污水处理技术的更新换代，逐步的更新和改造现有的老旧污水处理设施，同时丰富污水处理的技术方法，逐步向更生态、更资源化、更无害化的方向发展。

4 结论

通过应用公共管理中“三圈”理论的分析，可以较全面客观的分析农村污水处理的公共价值、污水处理规划、建设和管理部分的能力以及如何获得民众的支持，从而形成北京市农村污水处理的策略和模式，可在一定程度上对其他地区农村污水处理提供一定的参考。

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