发展规划和国土空间规划协同的难点探究

发展规划和国土空间规划协同的难点探究

侯立军

陕西省西咸新区空港新城管理委员会

摘要：党的十八大以来，我国对国土空间发展投入了更多的关注，在这样的环境下，如何实现国民经济与社会发展规划（下文建成“发展规划”）和国土空间规划的有机系统成为相关部门需要思考的问题。基于此，本文对发展规划和国土空间规划协同的难点展开研究，并以此为基础提出构建合理规划衔接机制、完善规划编制流程、协调规划层级间矛盾等举措。

关键词：发展规划；国土空间规划；难点

引言：一直以来，国土空间规划都是我国发展的主要组成部分，同时通过推进相应的规划体制改革来有效协调规划之间的关系。当前，发展规划和国土空间规划之间的联系愈发紧密，但在实际执行的过程中，仍然会存在规划衔接、规划审批、

规划期限等方面的问题，因此有必要加强研究，从而提升规划的协同性与合理性。

1. 发展规划与国土空间规划研究背景

当前，我国对规划体系建设的重视程度不断提升，其中2005年《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》的出台首次对发展规划体系做出了统一规定，也指出社会发展规划是国家加强宏观调控的重要手段。此外，2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，以下简称《若干意见》)等文件出台进一步意味着发展规划与国土空间规划体系的融合与完善，而加速形成规划合力对我国的整体发展也起到了积极的作用。

2. 发展规划和国土空间规划协同存在的难点

当前，规划不仅是党治国理政的重要抓手，还是我国社会主义发展过程中的重要体现。截止目前，中华人民共和国已经编制了13个五年发展规划，整个体系的系统化与规范化都在针对规范体系建设工作，我国出台了一系列法规文件，同时在加强与国土空间规划系统发展的过程中往往需要面临一定的难点环节。

1. 缺少完善的规划衔接机制

在《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）当中对发展规划做出了明确规定，旨在在现有的基础上进一步发挥国家发展规划的统领作用以及国土空间规划的基础作用。现阶段，我国开展规划工作的重点往往集中于约束性指标、主体功能区布局等方面，但在优化机制的确立上仍然存在着一定空白。结合我国发展规划实际来看，虽然各规划部门在独立性上体现出更加明显的趋势，但在机制保障方面仍然存在着一定欠缺，其中衔接的具体方式主要是征求各部门之间的意见，关注的重点往往按照部门职责关注相关工作，很难把握其中的核心内容，进而在发展方向、空间格局、重大工程、重大项目等方面都会存在一定弊端，在这样的情况下，很容易导致规划中的创新点被平衡掉，进而难以实现预期的规划效果。

2. 规划审批机制协同性不高

要想进一步实现上下级规划之间的连续性，提升规划审批的协同性是其中的重中之重，进而在此基础上实施相应的规划编制，满足我国的规划发展需求。在构建国土空间规划体系的过程中，《若干意见》就对规划审批体制做出了明确规定。在这样的环境下，将会有不同层级的政府参与到国土空间规划审批当中，从而发展规划和国土空间规划中内容矛盾的问题也就进一步凸显出来，并出现下级人大和上级政府服从关系的悖论，对发展规划与国土空间规划的稳定开展造成影响^[1]。

3. 没有落实一致的规划层级

规划期限和规划层级的一致性是推动规划发展的重要基础，在《若干意见》与《意见》当中也进一步指出了关注规划层次的重要性。其中值得注意的是，经济社会发展属于一种快变量而国土空间则是慢变量的一种，因此在规划期限方面也需要格外注意。为进一步满足我国社会主义现代化的发展需求，对国家、省、市县和乡镇等层级做出了进一步明确规划，同时在《若干意见》也指出了开展国土空间总体规划的具体要求。《意见》当中对规划体系中的国家、省、市县各级规划也做出了明确规定，同时结合《意见》中的具体要求来看，整体过程应充分发挥发展规划的统领作用以及空间规划的基础作用，因此如何有效由短期规划带动长期规划也进一步成为了发展规划和国土空间规划协同过程中需要思考的问题。

4. 规划实施的效果有待提升

任何规划的开展最终都会落实于规划实施方面，而在《意见》和《若干意见》当中也针对整体的管理流程做出了明确规定，进而有效建立起编制规划、实施评估、监督考核的完善流程，不仅可以显著提升规划的完善性，还充分发挥了规划的引领作用。但就实际的执行情况来看，规划实施的效果并不能达到实际需求的水平，在《意见》与《若干意见》当中都指出了在动态监测、督察考核以及建立信息平台等方面的发展，但二者之间的发展水平仍有着较大的提升空间。与此同时，如果可以进一步实现二者的共同考核与考核结果共用，将会显著提升规划实施的协同性，从而为发展规划与国土空间规划发展提供更加广阔的空间，因此也可以进一步看出，规划实施的效果还有待进一步提升

^[2]。

3. 提升发展规划和国土空间规划协同水平的有效举措

1. 构建合理的规划衔接机制

与相应的编制规划环节相结合，针对空间发展战略、空间结构优化、重大生产力布局等问题进行组织公关，保证各个研究部门可以有效达成一致，为后续的规划编制衔接奠定基础。一方面应该现有基础上进一步加强规划研究衔接，结合现阶段规划编制的具体内容来拟定相应的空间发展战略，保证可以在研究层面达成一致性。另一方面，应进一步做好规划衔接，实现约束性指标、发展方向、总体布局的稳定规划，对于其中有争议的环节需要由多部门共同审查论证，进而提出完善的解决方案。

2. 完善规划编制流程

一直以来，在明确各级政府权利和责任的基础上推进发展规划和国土空间规划审批制度改革，需要通过上级政府审查以及同级人大通过。在以往的规划编制当中，往往会将发展思路放在规划理念、规划原则以及重大任务等方面，为适应现代化的发展趋势，有必要推动规划编制流程的发展。与此同时，上下级规划之间需要形成相应的衔接也就意味着城市发展规划不需要与国家发展规划相衔接的，但由于部分城市国土空间规划不仅与国土空间规划相连接，还进一步需国务院审批，因此也就会出现服从谁的悖论。

面对这样的问题，应尽可能减少这样的城市审批，从而有效缓解法律效力和行政效力之间的矛盾。此外，应在现有基础上进一步明确各级政府在国土空间管理中的权利和责任，最大限度地避免多层审批所带来的弊端。

3. 协调规划层级间的矛盾

协调规划层级间的矛盾需要以5年为周期对国土空间规划开展中期评估，并且根据形势需要解决两大规划期限不一致的问题。因此，应不断强化二者之间的衔接，同时可以将国土空间规划5年期任务作为重点充分发挥专项规划的支撑作用。同时，还需要开展国土空间规划的评估，鼓励发展规划与社会主义现代化强国建设两阶段相对接，从而为国土空间规划的稳定发展奠定坚实基础，有效形成相应的战略支持。

结语：综上所述，在当前国土空间开发格局一体化发展的过程中，国土空间规划发挥出越来越关键的作用，在这样的环境下，有必要进一步加强对战略定位的探索，充分发挥资源共享的规模效应。与此同时，针对发展规划协同难点应有效构建合理的规划衔接机制，减少层级之间的矛盾性，进而为提升规划水平奠定基础。

参考文献：

[1]雷海丽,方波,黄哲霏,梁皓冰.国土空间规划下城市群高效协同发展探索——以长株潭城市群都市区空间发展战略为例[J].宏观经济管理,2020(11):25-32.

[2]黄征学.发展规划和国土空间规划协同的难点及建议[J].城市规划,2020,44(06):9-14.