养老保险制度的国际比较研究

孙钰静

河北大学管理学院 河北保定 071012

摘要：现阶段我国社会的老龄问题日益凸显，社会人口的未富先老给我国尚未成熟的社会保障机制提出了巨大的挑战。我国人口基数巨大，仅以国家财政之力负担起社会所有老龄人口的养老需求显然不可行，本文分析了国际上发达国家在养老保险方面的制度安排，对比我国养老保险制度运行现状找到存在的问题，发现在体制构建与政策执行方面都存在不足，并提出要健全养老保险法律法规，强化社区养老和拓宽筹资渠道等建议，使我国养老保险制度更加完善。

关键词：养老保险；国际比较；养老金

一、 各国养老保险政策比较

（一） 覆盖范围及待遇标准

美国的养老保险计划是一个捆绑式的复合养老计划，名叫OASDI（即老年、遗属、残疾保险）。它不仅包括了养老保险，而且还包括了基于养老保险的遗属保险和残疾保险。在1972年《公务员年金法》的基础上,英国公务员职业养老保险制度不断改革和完善,迄今为止英国的养老保险制度已经发展的较为完善。自进入21世纪以来，德国已两次宣布调整正常退休领取养老金年龄。自2001年起至2012年，将女性60岁、男性63岁统一提高至65岁;自2012年起至2029年，从65岁逐步上调至67岁。日本养老保险制度有国民养老保险和厚生养老年金构成。国民养老保险又称为基础养老保险，凡年满20岁以上，65岁以下的公民必须参加入保。新加坡的社保制度覆盖人群是新加坡公民和永久性居民。按公积金法规定,“凡工薪收入者,无论是公务还是非公务职员,都要参加中央公积金计划,向中央公积金局(Central Provident Fund,简称CPF)按规定足额缴纳公积金,连个体商贩也要参加该计划”。智利社保制度按其体系,覆盖的范围分别是:强制性个人账户覆盖范围是工薪劳动者、个体户以及自愿缴纳社会保险费的工人。社会保险覆盖范围是少于最低月收入三倍的雇佣劳动者和个体户;为一些特殊群体,如铁道工、海员、港口工人、公务员、军队和警察建立得特殊系统。社会救助覆盖的是智利的居民。

在我国，社会养老保险计划也是一个强制性计划，但它的覆盖范围被分割成碎片状，大体可划分为三类体制：（1）我国城镇职工基本养老保险只覆盖城镇企业职工，这是中国社会养老保险的改革的目标模式和标准版本，这一计划目前主要在城镇各类企业推行。（2）城乡居民基本养老保险，则主要覆盖没有工作或单位的城镇居民及在农村工作的农民。（3）在城镇工作的农民工，要么选择参加新型农村养老保险，要么选择参加城镇职工基本养老保险，二者只能选其一。（4）机关及事业单位的职工正在准备从现行退休制度转入城镇职工基本养老保险制度，中央决定从2014年10月1日开始执行。

（二） 筹资模式的对比分析

美国实行多层次的养老保险制度，主要为基本养老保险制度、企业补充养老保险制度和个人储蓄养老保险制度，通常称为三支柱的模式。美国OASDI计划是以工薪税（payroll tax）的形式——OASDI税来筹资的，它由雇主及其雇员各缴付一半的税金。德国缴费基数是雇员的月税前总收入，规定有上限和下限，由联邦政府按照上一年度职工税前收入水平综合确定。2015年，缴费基数的下限为450欧元;上限为西部6050欧元、东部5200欧元，大致为社会平均工资的两倍，超出上限部分不需缴纳保险费。中央公积金制度是新加坡养老保险中的一大特色，这是一种国家立法并强制雇员为自己进行储蓄的模式。新加坡的公民以及永久居住在新加坡的人都要进行参保，公积金的来源是雇主和雇员缴费，国家不缴费。新加坡中央公积金制度的筹资方式是雇主雇员共同承担缴费。

我国的社会养老保险的筹资模式则不同，它主要是通过缴费（而非税收形式）的方式来筹资，它同样具有强制性，但由于缴费不如纳税那般的严格而存在较大的随意性，例如，经常存在雇主有意少缴、漏缴或不缴养老保险费的现象。

二、 中国养老保险制度现状

（一） 在保障老年生活上功不可没

我国现行的养老保险制度由三个不同层次的养老保险组成，即基本养老保险计划、企业补充养老保险计划和个人储蓄型保险计划，由此初步构建了我国现代养老保险体系的制度框架。

第一个层次是基本养老保险。我国对城镇企业职工强制实行统账结合、部分积累的基本养老保险制度，其保障水平较低，覆盖面较广。在部分有条件的地区，我国政府鼓励当地政府开展农村养老保险的探索和试点。第二个层次是企业补充养老保险计划。它由政府政策鼓励，企业自愿建立，企业或企业和职工个人共同缴费为职工建立个人账户，通过商业机构运营，给付水平由缴费和投资收益率决定。第三个层次是个人储蓄型养老保险，它是由职工个人自愿参加、自愿选择经办机构的补充保险形式。后两个层次中，企业和个人既可以将养老保险费按规定存入社会保险机构设立的养老保险基金帐户，也可以选择在商业保险公司投保。

（二） 在体制构建方面仍有待完善

城乡、地区间发展不平衡，在改革开放之后，我国东部沿海地区依靠地理优势经济获得了较快地发展，城乡二元体制的存在，由于经济上的优势，东部地区和城市在养老保险上发展较好。

1.养老保险立法理念落后。从国外养老保险制度的建立的发展实践来看，尤其是总结美国、新加坡等养老保险法制建设比较规范的国家的先进经验，养老保险必须建立在一整套严密的法律体系支撑下有效地发展下去。2.养老主体覆盖面过窄。瑞典养老金的覆盖面具有普遍性，凡是达到在瑞典居住或工作的法定年限者都可以参加基本养老金制度。英国的国家基本养老金制度也具有普遍性，它的条件是所有满足国家基本养老金制度所规定的年龄和资格标准的老年人都可以领取。3. 我国养老保险的资金来源渠道单一。国外的养老保险资金一般说来有三条渠道：劳动者缴纳受保工资的一个比例，雇主缴纳工资总额的一个比例，政府做出一定贡献。发达国家中采取双方负担的标准模式是雇主和雇员共同缴费。缴费通常与收入水平相联系，受保工资有一个最高限额。

（三） 在政策执行方面仍存在问题

老人仅靠退休后微薄养老金无法充分维持生活需要，国家财政对社会养老的支出压力逐渐增大，而职业年金与商业养老保险则贡献甚微，尤其是商业养老保险。个人在退休前与单位各上缴一定比例的保险费，在退休后定期提取养老金，但国家发放的养老金有时却无法满足老年人的基本生活需要，养老保险水平不高。

三、 对策及建议

（一）转变国家养老的思想，强化社区养老的理念

我国政府可仿效智利，在加强对基金管理公司的监管，严格规定基金管理公司的投资方向和限额的同时，对个人养老金账户承担最后保障责任。此外，政府可明确制度改革过程中责任划分的时间点，准确估算改革前的历史欠账，采取多种途径逐步进行消化。这一制度转轨的成本可通过调整国家财政支出结构、变现或划拨部分国有资产、发行类似智利“认可债券”的特种长期国债、征收特种税、发行福利彩票筹集资金等多种渠道进行消化。

（二）拓宽养老金筹资渠道，缩减资金的收支缺口

智利私营化的养老保险基金运行机制虽然有较高的投资收益率，但是其运行成本较高。为了在市场竞争中获得更为有利的条件，私营养老基金公司必须要通过市场营销来扩大其影响力，吸纳专业的管理人才来提高其基金运作的质量，这中间产生的各类管理费用几乎占到整个养老金资产的五分之一，而这笔费用全部都要由参保者个人来承担，这对于参保者来说无疑是一项不小的负担。因此，我国在借鉴智利模式经验的时候，应当注意控制基金管理公司的运营成本，减少对基金的人为消耗。