高速公路储备土地开发模式研究

高速公路储备 土地开发模式研究

周春江 重庆高速巫云开建设有限公司 重庆  401121

摘要：近些年来，随着重庆高速公路建设快速推进，重庆高速公路集团有限公司作为重庆高速公路建设主力军，承担着重庆大部分高速公路建设投资任务，为多元化筹集资金，重庆高速公路集团有限公司储备约10000余亩土地。如何实现储备土地开发利用，让储备土地变现增值，为高速公路建设提供资金支持，是本文研究的重点。本文通过对国内部分地区储备土地开发模式进行梳理，以期为高速集团储备土地开发探索一套可借鉴模式。

关键词：高速公路；储备土地；开发模式

引言

储备土地开发，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到建设条件，再对熟地进行有偿出让的过程。为建设新千公里高速公路，重庆高速公路集团有限公司（以下简称重庆高速集团）在高速公路沿线储备土地10000余亩，随着社会经济的快速发展以及城市规模的扩大，部分土地逐步具有了开发利用价值，借鉴参考国内其他储备土地开发经验实现储备土地开发利用，实现土地变现增值，将为高速公路建设融资增加又一新渠道和保障。

1. 土地一级开发的主要模式分类

1.1 按实施主体分类

根据一级开发实施主体的不同，可以将土地一级开发的主要模式分为两种：一种是土地储备机构自行开发，但是可以委托企业进行管理；另一种是企业通过招投标方式取得土地一级开发权^[1]。

1.1.1土地储备机构自行开发模式

政府作为土地的所有者代表，将土地一级开发列为土地整理储备中心的一项职能，由土地整理储备中心或其组建机构完成全部的一级开发工作。土地储备中心一级开发实施机构由政府财政专项拨款进行土地一级开发，开发完成后将熟地交由土地管理部门，面向市场以招拍挂方式公开出让。这种模式中，土地储备机构充当政府土地一级开发机构，开发土地的权属登记在该机构名下^[2]。

1.1.2 以企业为主体的开发模式

以企业为主的开发模式是指土地储备机构委托开发企业实施一级开发，由开发企业负责筹集资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施^[3]。

在选择企业的方式上，以前以政府确定一级开发企业为主，现在逐渐实施通过招标确定一级开发企业的办法。政府通过招投标方式确定土地一级开发企业后，由土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议，确定土地一级开发委托关系。

1.2按收益模式分类

在土地一级开发过程中，企业通过与当地政府合作，创造了多种盈利模式，按盈利模式分类，目前主要有以下几种模式。

1.2.1固定收益模式

土地一级开发企业接受土地整理储备中心的委托进行土地一级开发，土地储备机构向其支付约定的固定费用。如北京市通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%^[4]。

1.2.2土地出让收益分成模式

该模式是指一级开发企业除获得土地一级开发成本补偿部分外，还可以与政府商定按一定比例分享土地出让金增值收益。具体来讲，当开发企业完成一级开发之后，由政府进行招拍挂出让，出让所得减去开发成本以及政府提取的各项费用后，在政府和企业之间按照约定的比例进行分成，获得属于自己的那部分土地出让增值收益。在此模式下，一般有两种具体操作方法：一是企业与政府签订《土地一级开发委托协议》，协议中明确双方土地出让金分成比例，企业凭借协议而获得土地出让金的分成权。由于我国土地的全民属性，为避免国有资产流失，土地出让金分成模式要求参与合作的一级开发企业性质必须是国有企业，而且从目前采取此类盈利模式的一些案例来看，一级开发企业的背景一般均为项目所在地政府的平台公司。二是企业与政府合资成立项目公司，企业凭借在合资公司中股权的占比，而获得土地出让金的分成权。

1.2.3开发企业投资公建配套设施模式

该模式是指政府授权土地一级开发主体可以投资公共配套设施，开发商则可以通过持有优质公建物业，提供公共配套服务而获得长期现金流。该盈利模式的本质是政府允许土地一级开发主体进行部分配套的二级开发建设，这取决于土地一级开发主体与政府的沟通和协调。对于一级开发企业来说，该模式最大的挑战在于对公共配套设施的投资决策，以及后期的运营管理能力，且对资金也提出了较高的要求。此盈利模式在现实操作中运用较为少见。

1.2.4一二级联动开发模式

该模式是指土地一级开发主体通过与政府协商，创造一些条件让一级开发商取得部分二级开发项目，实现一二级联动开发，获取较高收益。特别是通过与政府在土地一级开发环节建立的良好合作，土地一级开发企业往往能以事先约定好的较低价格获得此前开发的土地。

由于房地产行业明显受制于政策的因素，因此大型的房地产开发商往往将一级土地整理与二级开发相结合，以获得整理收益的最大化。该盈利模式的前提是政府与一级开发企业的合作关系，决定了开发企业能否获得土地二级开发项目。

2. 高速集团现有储备土地开发模式及存在问题

高速集团土地开发、储备工作起步于2009年，经过近些年的探索，实践了以下几种模式：

2.1 联合开发模式

联合开发模式分为集团与房地产公司联合进行房地产一二级开发和集团与区县平台合作进行土地一级开发两种模式。

一二级联合开发，指集团以已征收或者拥有产权的土地为出资，与房地开发企业联合开展经营性房地产开发，开发结束后分享项目收益。该模式在綦江和长寿分别进行了探索运行，两个项目均以集团在建设高速公路时征收的土地为资本，与房地产公司联合开发，协议约定在开发完成后按比例取得实务资产。两个项目最终都以转让实务资产取得收益。该种模式最终收益较单纯的出让土地收益有所提高，但仅以土地出资，对项目开发过程无法掌控，最终变现收市场影响较大。

第二种联合开发方式即集团与储备土地所在区县共同投资，开展土地一级整治开发工作。整治完成后交由区县国土资源主管部门实施公开出让，出让后按约定比例收益分成。该种合作模式中，征迁工作属于地方政府职能，集团无法很好的控制征地拆迁过程，导致成本不能很好的控制，同时土地位于区县县城，规划受制于区县政府整体规划，集团不能很好的按照自己的意志确定土地的开发利用方向。

2.2 单纯出让模式

单纯的土地出让模式即集团将完成征地拆迁，具备出让条件的土地交由土地所在区县的国土行政主管部门实施公开出让，出让成功后，土地出让价款在扣除应缴纳的相关规费税费后，其余土地出让收益由区县财政安排返还给高速集团。

2.3 政府回购模式

因集团储备土地开发计划与区县城市规划或用地计划相冲突，集团的土地开发计划滞后于区县对储备土地的发展需求。此时地方政府为解决矛盾，按照储备土地所应承担的债务将储备土地权收回。

3. 结论及建议

传统的土地一节开放模式已经不能很好的适应目前土地开发的需要，集团需要拓展思路，多元化开展土地一级开发工作。大力整合原有的零散土地，化零为整，作实资产，实现土地出让和持续经营两条腿走路。多渠道开展土地营销工作，加强土地包装，从项目的投资机会研究阶段开始，委托专业机构对土地进行研究策划，找出最合适的发展方向。寻找合作伙伴，包括区县政府，其他大型企业，优势互补，共同推动土地开发工作，共担风险，共享成果。

参考文献

[1]周兰萍，张留雨.土地一级开发模式研究[J].城乡建设，2018(16):36-38.

[2]郑兆宇.土地储备与土地一级开发比较分析研究[J].中国集体经济.2014(21):20-21.

[3]尚淑莉.我国土地一级开发运作模式研究[J].法制与社会.2011(36):176-178.

[4]《关于印发北京市土地储备和一级开发暂行办法的通知》（京国土市〔2005〕540号）

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