美国单边金融制裁与中国应对

程晓月

西北政法大学 法治学院

摘要：美国金融制裁是一种经济强制措施，他的性质在国际法上一直存在争议。美国金融制裁依靠SWIFT系统对诸多国家进行制裁，本文从SWIFT系统入手，由美国进行单边金融制裁的核心武器开始，分析美国单边金融制裁的性质，以及面对美国强大的金融地位和有力的SWIFT系统，中国应如何应对以及建立完善人民币跨境交付系统（CIPS）应对美国单边金融制裁的国际法意义。

关键词：单边金融制裁，SWIFT系统，管辖权原则，CIPS系统

历史学家杰佛里·琼斯将全球化划分为两个时期。第一次全球化浪潮形成于19世纪下半叶，全球资本，商品和劳动力市场密切融合。第二次全球化浪潮开始于20世纪50年代，并于1979年之后更迅猛。在这个时期，通讯网络得到发展，跨国银行发挥重大作用。SWIFT(环球同业银行金融电讯协会)就是在这个时期创建。¹但是如今SWIFT系统已经是美国对外进行金融制裁的核心武器，近年来美国利用SWIFT系统以关闭美元贸易结算通道来对其他国家进行金融攻击，如对伊朗，俄罗斯的制裁，就是美国金融霸权的体现。美国近些年来单边进行金融制裁屡见不鲜，并且目前中美贸易摩擦不断，美国对我国的金融制裁的潜在威胁日益提升，所以本文从国际法入手分析美国单边金融制裁的性质以及中国如何通过建立自己的跨境支付系统有效应对美国金融制裁。

一、美国单边金融制裁案例

（一） 朝鲜

朝核问题是美国对朝鲜进行金融制裁的主要原因。近年来朝鲜外交表明依仗核武器的态度，2003年朝鲜的核问题再次浮现，也成了美国对其进行金融制裁的爆发点。05年朝鲜制造并向日本海发射一枚短程导弹之后，美国财政部开始调查朝鲜的海外金融状况。此时，SWIFT系统发挥了极大的作用，通过SWIFT系统，美国发现澳门汇业银行与朝鲜之间存在交易，于是财政部就对澳门汇丰银行朝鲜资金进行制裁，冻结可疑资金 ，并且切断该银行与美国银行的联系。² 2016年1月朝鲜成功的进行了第一次氢弹试验，再次引发美国对朝鲜的严重不满，同年2月奥巴马签署一份制裁朝鲜法案，再次拉开美国对朝鲜长期经济金融制裁的序幕。2016年3月落实安理会对朝鲜2270号决议制裁朝鲜法案，与美国对致力于对朝鲜政府持续施压的长期政策一致。2017年截止12月份美国对朝鲜共采取了13次制裁，旨在切断资金来源。³

2、伊朗

美国自 1979 年起通过制定《伊朗交易监管法》《伊朗制裁法》《伊朗资产管理条例》等法律，持续对伊朗制裁。美国对伊朗实施的金融制裁，主要利用了美元在金融体系的主导地位。例如2008年11月，美国通过禁止伊朗金融机构使用CHIPS（纽约清算所有银行同业支付系统），直接切断了伊朗使用美元并参与美国金融交易系统的联系，迫使伊朗与美元“脱钩”。伊朗被迫与美元“脱钩”后，该国的跨境贸易投资总额大幅下降，相关SWIFT的资金跨境支付结算业务量也持续萎缩。在美国持续的制裁下，经济命脉被切断，出口十分惨淡。

上述朝鲜和伊朗的只是美国进行金融制裁的部分国家，深受其害的还有俄罗斯等诸多国家，美国的单边金融制裁在国际法到底是如何定性的，这需要进行分析。

1. 美国单边金融制裁

（一）明确制裁的含义

“制裁”即意味着强力约束，经济制裁分为贸易制裁和金融制裁，、本文的侧重点也就在金融制裁。金融制裁是指发起国以国家金融影响力为依托，通过阻碍正常金融流动使受制裁对象遭受经济损失，迫使其改变行为主张或被动接受制裁条件的强制行为。单边主义的金融制裁是单独的一国依据其国内法规规定，由其国内的立法，执法，司法机关决议，发起及实施的金融制裁。⁴当然有能力发动单边金融制裁的只有美国。金融制裁实施主体主要便是依托美国主导的金融基础设施——环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）。1964年颁布的《联合国宪章》授予各成员国包括实施金融制裁在内的权利，美国在此基础上构建完善一系列金融制裁法律法规，其中，《国际紧急经济权力法》和《国家紧急状态法》是涉及金融制裁的两个核心法案，它们赋予美国总统和财政部的金融制裁的决定权和执行权。⁵在2001年9·11事件通过的《爱国者法案》更是在立法肯定了美国的长臂管辖权，同时明确美国可以针对敌对事件、受袭击事件对参与主体和特定国家、组织和个人实施金融制裁。⁶

2. 美国单边金融制裁的国际法效力

虽然在国际法中没有对单边金融制裁的禁止性规定，但是我们可以看出在美国强大的金融实力下，银行间的国际业务无法离开美元和美国的金融机构，并且，美国的法律不仅仅适用于其境内，对域外其他国家也产生了实体效力，特别是美国对同敌对国进行金融交易的第三国金融机构和其他商事主体进行制裁的第三方金融制裁手段（又称次级制裁）明显产生了域外管辖效力。⁷美国的次级制裁措施违反了国际法原则。

（一）对美国所依据的“效果原则”

首先，暂且不论对未发生的行为或意图进行管辖是否符合管辖权，单单就美国所适用针对敌对国以及第三方国家的标准，法律等依据，拥有单边面的解释与判断。所谓的“实质性影响”并没有统一的标准与界定，界限与概念模糊不清。“效果原则”徒有其表，只是美国为实施单边金融制裁所利用的工具而已。即使，2016年《美国对外关系法第四次重述》后，删除了“意图“等词汇，并且制定三项原则对此进行限制，然而美国政府与财政部依旧将其金融制裁中针对敌对国的国家责任与金融制裁手段推及到其他国家与个人之上，不断突破域外管辖权的界限，违反国际法原则显而易见。

（二）美国单边金融制裁尤其是次级制裁违反了国际法管辖原则

从属人管辖原则来说，美国制裁针对的是非美国主体，并不是美国公民或者美国企业，不具有主体身份；从属地管辖原则来讲，美国制裁措施针对的是美国境外的企业或者个人，是美国境外的行为，因此也违反了属地管辖权原则。；就保护管辖原则和普遍管辖原则来说，普遍管辖原则是针对国际犯罪，如种族灭绝，海盗等严重犯罪。保护管辖原则更多的是对国家主权领土完整和个人的保护，对于经济制裁适用并不恰当，故美国次级制裁措施也找不到符合这两种原则的依据。⁸

3. 中国应对

诸如制定法律法律，寻求美国法院司法救济等措施，诸多学者已经探讨了许多，但是这些措施不能触及根本，只要我们的金融跨境交易掌握在他人手中，便无法实现真正的救济。所有本文从金融跨境支付谈起。我国近几年建立完善的CIPS系统有着至关重要的作用。

现如今，中美关系敏感，美国对我国部分企业已经发动了金融制裁，当然，我国也采取了相应的制裁措施。但是，在这种国际关系下，美国是否会通过SWIFT系统来切断我国的金融交易渠道，不得而知。所以我国于2012年开始建设，2015年正式启动的人民币跨境支付系统（Cross-border Interbank Payment System，简称CIPS）具有极大的战略意义。CIPS是专司人民币跨境支付清算业务的批发类支付系统。旨在进一步整合现有人民币跨境支付结算渠道和资源，提高跨境清算效率，满足各主要时区的人民币业务发展需要，提高交易的安全性，构建公平的市场竞争环境，是我国重要的金融市场基础设施，在助力人民币国际化等方面发挥着重要作用。人民币跨境支付系统（CIPS）建设目标是保证安全、稳定、高效，支持各个方面人民币跨境使用的需求，包括人民币跨境贸易和投资的清算、境内金融市场的跨境货币资金清算以及人民币与其他币种的同步收付业务。

刚刚所说的仅是这个系统的经济作用，现在先讨论一下CIPS系统的建设与发展有何国际意义以及战略地位。

前不久我国与伊朗签署的25年战略合作协议，抛开其他合作条款不谈，单单就中伊两国的贸易结算以人民币为主，直接用人民币购买石油，用人民币投资。中国投资到伊朗的基础建设，再用中国自己的基础设施公司去承接，如此以来，不但投资成本直接收回，还交换回伊朗的石油和市场。最主要的是在这一过程中，随着伊朗的发展，是对美元的逐步替代。

美国的金融制裁对伊朗的影响，前面已经论述过了，这里便不再赘述。 但是我们便可以看出这个协议对伊朗的巨大意义，同时CIPS系统也是有效运转。以小见大，目前全球已经有97个国家和地区的984个单位和中国CIPS对接,即使现如今CIPS系统，交易国没有SWIFT系统多，交易量也没有其大，但这是一个起点，是人民币重大转变,美国向对待朝鲜，伊朗一样，利用SWIFT 来限制我国的跨境交付，我国不至于束手无策。

五、结语

美国单边金融制裁国际法上没有明确限制，现如今试图我国的人民币跨境支付系统仍需依赖现有的国际标准，重新建立一套标准存在诸多困难。更好应对美国单边金融制裁措施就是不断增强我国的国际实力和国际影响力，不断提高我国在国际贸易中的比重，如此一来即使美国拥有SWIFT系统的控制权也不敢轻举妄动。只有在政治上、经济上、文化上足够强大，中国才有实力与美国进行彼此平等、相互妥协的外交对话和政治博弈，渐进式地改变目前这种欧美主导的经济金融秩序，这是应对美国单边金融制裁的根本条件。

1 陈 尧 杨枝煌 ：《SWIFT 系统、美国金融霸权与中国应对》《金融 》2021 年第 2 期 总第 410 期 第 82页

2 樊吉社 :《朝核问题重估：僵局的根源与影响》外交评论　２０１６年 第４期 第25页

3 肖遥：《美国对朝鲜制裁背景下中国金融机构的法律应对》

4 张 琳 琳: 《美国单边经济制裁相关法律问题研究》

5 陈宇瞳，成戈威：《美国金融制裁的法律分析与风险防范》 《金融监管研究 》2017年第一期 第34页

6 刘 瑛 黎 萌：《美国单边金融制裁的国际法分析》《国际经济评论》第159页

7 梁冰洁　孟　刚：《美国二级制裁法律问题研究》《财经法学》2020年第一期 第132页

8 吴涛：《美国单边域外经济制裁的国际法效力问题探讨》