国家教育主权与少数民族自治权的边界

盖颖

西北政法大学  法治学院——法律硕士教育学院

摘 要：少数民族自治权是民族区域自治制度的核心，教育自治权是少数民族自治权的下位概念，因此少数民族地区有权自主发展民族教育，但是如果不加以明确少数民族教育自治权的权限范围，就会出现越权行使问题，会损害国家的教育主权。因此，在单一制国家的体制下，处理好国家教育主权与少数民族教育自治权的关系，明确少数民族所享有的教育自治权的权限范围是我们当下必须要解决的问题。一是少数民族可以自主发展民族教育，但不能违背国家的教育方针；二是少数民族在行使教育自治权的过程中要自觉接受监督；三是少数民族地区有自主选择教材的进行教学的权力，但是对于政治功能较强的教材必须使用国家统编教材进行教学。这样既有利于发展民族教育，也维护了我国的国家教育主权。

关键词: 国家教育主权 少数民族自治权 教育自治权 边界

1. 问题的提出

少数民族自治权是民族区域自治制度的核心内容，这一权力包括民族立法权、变通执行权、民族经济文化教育事务自主权等权力，是少数民族当家作主的重要标志。而少数民族教育自治权是民族区域自治权的下位概念，因此少数民族地区在发展教育方面享有一定的自主权。但是，目前学者的研究多立足于保障少数民族自治权，避免国家对其权力有过多干预，但是过度保障少数民族的自治权会淡化国家认同，会滋生民族分裂危害国家的教育主权。教育问题我国问题的重中之重，而目前国家教育主权与少数民族教育自治权之间仍然没有一个明晰的权力边界。因此，如何在单一制国家框架下正确处理好国家教育主权与少数民族自治权的关系，明确少数民族教育自治权的权力边界是我们当下要解决的问题。¹

2. 国家教育主权与少数民族教育自治权

（一）国家教育主权

现代意义上的“国家主权”的概念，起源于法国自然法学家让.布丹1576年成书的《论共和国六书》。布丹而后，荷兰的格劳修斯，英国的洛克、法国的卢梭等思想家，先后从“对外主权”、“议会主权”“人民主权”等不同角度加以论述，最终完成了“国家主权”范畴的理论建构。²随着国家主权理论的发展，“国家教育主权”的概念也应运而生。国家主权是国家教育主权的上位概念，获得国家主权是拥有国家教育主权的前提。国家教育主权具有两个层面的内涵，对内表现为自主的处理一国内部事务，对外表现为独立自主的处理与别国合作的教育事务。而在本文中主要探讨的是国家教育主权对内处理教育事务的权力。对于教育主权的内容，国内学者有很多不同的观点。有学者认为教育主权主要包括四个方面的内容，教育立法权、教育行政权、教育司法权和教育发展权，³行使教育主权的主体只能是国家。也有观点认为教育主权主要包括教育立法权、教育司法权、教育行政权和教育监督权。⁴虽然学界观点不同，但是教育立法权是国家教育主权最核心的、最直接的权力。

（二）少数民族教育自治权

1.法律基础

自中华人民共和国成立以来少数民族地区治理就具有其特殊性，中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一多民族国家，为了实现各民族共同发展，党和国家运用马克思主义基本原理构造了民族区域自治制度，民族区域自治制度成为我国一项基本政治制度。因此，国家以立法的形式赋予少数民族自治权，包括经济、文化、教育等多方面的权力。少数民族的教育自治权主要来源于《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称“民族区域自治法”）和《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）。民族区域自治法第36条赋予少数民族教育自治权。民族区域自治法第37条规定：“民族自治地方的自治机关自主的发展民族教育、扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育······”这实际上就是少数民族的教育自治权。宪法第119条也做出了相关规定，表明民族自治地方自治机关可以自主发展本民族教育事务，自主发展本民族文化。通过以上宪法和民族区域自治法的法律条文可以看出少数民族拥有一定的教育自治权，但这个权力的范畴并不明晰。

2．法理基础

除了法律基础，少数民族享有自治权也有其内在的法理学依据，这也是少数民族享有教育自治权的正当性基础。第一是公平正义原则。公平正义原则是确立少数民族自治权的重要原则。由于历史的发展，各个民族的发展呈现出不平衡的状况，而少数民族地区在我国历史发展过程中处于弱势，在政治、经济、文化、教育等多个方面都呈现出落后的发展状况。现代意义上的公平原则不仅要求客观的对同一件事要做出同样的处理也要求对不同类型的事做出区别处理。本着这一原则要求少数民族地区应当得到优先保护，以弥补少数民族由于历史原因而在发展上的先天不足。正是基于公平正义原则让少数民族所享有的教育自治权，给予少数民族特殊照顾，让少数民族因地制宜，根据自身情况发展民族教育以弥补少数民族自有的缺陷和不足。

第二是平等与自由原则。宪法第四条第一款规定，中华人民共和国各民族一律平等。平等与自由原则是法治社会的重要原则之一，社会主义法治国家要求平等的享有权利、平等的履行义务，平等是享有权利的基础。我国各民族之间也一律平等，平等的享有政治、经济、文化、教育等多方面的权利。这里的平等同样也是实质上的平等，如果平均的分配资源并不是社会主义法治国家所追求的那种实质上的平等。少数民族教育自治权的确立就是基于平等这一基本的民族原则从而保障了少数民族人民与汉族人民平等的享有受教育权，平等的享有国家的教育资源，实现各民族平等。自由作为基本人权之一在整个人权体系中具有十分重要的地位。自由权是其他权利的基础，因此让少数民族享有平等权的同时也要让少数民族享有自由。

第三是发展权原则。我国各地、各民族地区教育发展水平都有所差异，让少数民族享有教育自治权为了让少数民族根据本地区的民族特点更好的发展本地区的教育和文化，实现各民族文化繁荣。如果不为少数民族地区设立特殊的政策会限制少数民族地区的教育发展，从而导致少数民族与汉族之间、各少数民族之间的教育发展水平更加不均衡，从而也不利于民族团结。因此，发展权原则也是少数民族地区享有少数民族教育自治权的正当性基础。

三、少数民族行使教育自治权的原则

民族区域自治权作为自治地方自治机关的一项特殊权力，有大于一般地方政府的自治权。但少数民族的自治权是宪法和法律赋予的，是由国家主权派生的，因此少数民族自治地方的自治权有一定的边界，在行使过程中要遵守一定的原则。

第一，不能违背国家的教育方针。民族区域自治法第36条规定：“民族自治地方的自治机关要根据国家的教育方针······”新时代党的教育方针始终以“培养什么人，怎样培养人，为谁培养人”这一根本问题为核心，立足于新的历史方位和新的社会矛盾的变化提出了一系列新理念、新思想和新观点。新时代党的教育方针着力推进中国教育现代化，构建以“立德树人”为核心的教育体系⁵因此少数民族地区在发展民族教育是必须遵循国家的教育方针，坚持走中国特色教育之路。

第二，民族自治地方的自治机关在发展民族教育时要自觉接受监督。民族区域自治法第72条规定上级国家机关应当对各民族的干部和群众加强民族政策的教育，经常检查民族政策和有关法律的遵守和执行。⁶为了少数民族地区更好的发展民族教育、提高教育质量，中央要对民族自治地方进行监督，民族自治地方的上级权力机关要对下级权力机关进行监督。具体而言，国务院要对各少数民族自治区进行监督，各自治区要对自治州、自治县进行监督。建立健全由上而下的监督体系，从而保障国家有关教育方针和政策措施都能在少数民族地区得到一一落实，维护国家的教育主权。

第三，民族自治地方在不抵触宪法和法律的范围内可以制定补充有关教育规定。有学者认为教育制度是指有关教育的基本事项和有关教育的主要立法，也有学者认为教育制度是一种纲要性规范，是对全国性教育事务的有关规定。由此观之，国家的教育制度事关我国教育的基本国策，应由中央政府统一制定。从教育制度的基本内容来看教育制度是基本的、原则性的、框架性的，而非事无巨细的高密度教育制度。因此为了保障少数民族地区的教育得到更好的发展，民族自治地方的自治机关可以因地制宜，根据本地区的经济文化发展状况在不违背宪法和法律的前提下制定相关法规对我国的教育制度进行补充。

参考文献：

吕普生，民族区域自治的时间逻辑[J],中国社会科学报，2016年7月27日第007版

杨思信,使析收回教育权运动对中国现代教育的影响[J].教育学报.第8卷第一期.2012.2

王建香,如何在开放教育市场中维护教育主权[J].开放教育研究，2002（04）19-21.

程呈，论新时代党的教育方针的创新发展及其意义[J].郑州师范教育，2010，10（01）

1 吕普生，民族区域自治的时间逻辑[J],中国社会科学报，2016年7月27日第007版

2 杨思信,使析收回教育权运动对中国现代教育的影响[J].教育学报.第8卷第一期.2012.2

3 杨思信,使析收回教育权运动对中国现代教育的影响[J].教育学报.第8卷第一期.2012.2

4 王建香,如何在开放教育市场中维护教育主权[J].开放教育研究，2002（04）19-21.

5 程呈，论新时代党的教育方针的创新发展及其意义[J].郑州师范教育，2010，10（01）

6 《中华人民共和国民族区域自治法》第72条规定：“上级国家机关应当对各民族的干部和群众加强民族政策的教育，经常检查民族政策和有关法律的遵守和执行。”