土地整治项目后期管护新模式初探————以泰安市为例

土地整治项目后期管护新模式初探————以泰安市为例

宋凤玲

泰安市自然资源和规划局 山东 泰安 271000

摘要：土地开发、占补平衡等土地整治项目的实施，极大缓解了我国社会经济发展需求与土地资源供给之间的矛盾，与此同时，后期管护工作中诸多问题也逐渐暴露出来，影响了土地整治效益的发挥。本文以山东省泰安市的新泰和肥城两县级市为例，分析了土地整治项目后期管护的现状、问题及原因，对新形势下土地整治项目后期管护模式进行了思考，探索破解方法，提出了有关建议。

关键词：土地整治；后期管护；问题；新模式

引言

土地整治通过对“田、水、路、林、村”的综合整治，增加了耕地数量与产出、调整了土地利用结构与权属关系、改善了生产生活条件与生态环境、推进了城乡一体化发展^[1]。土地整治项目后期管护是土地整治项目建设实施最后的关键环节，是土地整治项目工程设施持续发挥作用的重要保障^[2]，是指在土地整治项目完工后一段时间，为保障土地整治效益发挥而进行的涉及利益相关者之间责任、权力、利益分配与安排，包括政策、投入、技术保障等一系列措施的管理活动，旨在保证土地整治项目竣工验收后的耕地数量不减少，同时因地制宜采取工程或非工程措施，提高耕地质量的过程。土地整治后期管护是通过整合人、财、物等资源，保持和维护整治效益发挥的一种必要管理行为。

土地整治效益的发挥有赖于基础工程设施的使用，但相关设施在利用阶段不可避免地会发生损耗、破坏，为了实现工程的长效利用，客观上要求采用科学有效的方法对其进行管理。在土地整治制度建立之初，国土管理部门对后期管护的目标、原则、资金来源等相关内容做出原则性要求，有“责、权、利相统一”、“谁受益、谁管护”、“政府主导、群众参与”等原则，但并未明确规定相关建后管护的主体、资金和方式等，因此在实践中往往存在所有权属不明确、管护主体不明、资金不足等问题。这不仅浪费了项目建设资金、闲置工程设施，也制约了区域生产潜力发挥和可持续发展。

1. 泰安市土地整治的后期管护现状

1.1存在补充耕地弃耕、撂荒现象

在前期项目验收或核查中经常发现，土地整治后特别是补充耕地，弃耕、撂荒现象时有出现，并呈现增加趋势，现有政策背景下，尚无有效措施遏制。农业就业人口少，耕地吸引力下降。农民进城打工，农村老弱病残留守，加之农作物价格等因素导致农民种地意愿逐年降低，上述因素均会加剧耕地弃耕、撂荒等现象的发生。但在现有政策背景下，目前无有效措施加以遏制。

1.2 耕地非粮化问题突出

随着近几年樱桃、核桃等经济作物效益的提高，种植面积不断扩大，农业产业结构调整及特色农业产业发展出现占用耕地现象。特别是土地流转后，处于对经济效益的追逐，耕地非粮化现象更为突出，对耕地管护造成一定压力。

1.3 部分整治工程设施处于损毁失效状态

核查中发现，由于缺少管护，有些项目部分管理房、灌排设施、放水口、田间道路、防护林存在失修损毁状态，无法发挥正常工程和生态效益，严重影响了土地整治工程在当地农民群众中的形象。

2. 泰安市土地整治后期管护问题原因分析

2.1管护资金落实到位难

自山东省自然资源厅出台了《关于规范和改进耕地占补平衡管理工作的通知》（鲁自然资规【2019】5号）文件后，按规定的金额比例和出处将后期管护资金纳入项目预算成本，但由于县级、镇街财政困难，资金不能全部到位，致使管护工作不能顺利进行。很多工程损坏后没有及时修复，土地整治效益没有达到预期效果，没有实现整治一片，管护一片，显效一片的目标。

2.2责任主体落实到位难，管护意识淡薄

很多地方对后期管护认识不到位，重建轻管现象仍然存在，管护工作方案往往流于形式。后期管护主体原则是乡（镇、街）政府，但具体的项目区后期管护负责主体一般是村委会或土地经营者。项目验收合格后，移交给项目区相关镇街、村并签订管护协议后即为项目终止，只有个别土地经营者参与到项目的后期管护，由于对后期管护重视不够，工作往往流于形式，普遍存在详细管护方案缺失、管护主体不明、管护资金缺乏或不到位等问题。

2.3后期管护制度不完善，缺乏相关制度保障

虽然项目验收后签订了三方后期管护协议，明确了管护任务和管护责任，看似责任明确，任务清晰，但在实际的操作过程中，由于缺少行政约束及农业效益低下或者土地经营者无利可图的客观原因，不愿承担项目后期的管护责任，后期管护的目标也难以实现^[10,11]。虽然国家制定了最严格的耕地保护策略，但在短期经济利益的驱使下，一旦监管不到位，耕地非粮化等问题难以避免。

3. 探索土地整治项目管理模式，确保项目发挥长效机制

3.1改进验收方法，确保验收工作细致无死角

针对验收不细致等管理层面的问题，泰安市积极改进验收方法。2020年以来，对于新验收项目，要求县级自然资源主管使用无人机拍摄项目区影像，并对项目情况逐图斑核实；市级自然资源主管部门验收前，委托有经验的中介对项目工程进行复核，对项目工程和新增耕地逐地块拍照，出具外业复核报告，对发现问题限期整改，整改合格后，市局再组织专家进行终验，确保新增耕地数量真实、质量可靠。

3.2 创新土地整治项目后期管护新模式，确保新增耕地非农化和非粮化

针对后期管护难以落实的问题，我市创新管护模式，破解后期管护的制约因素，一是积极推进土地流转，大力开展土地整治+田园综合体模式。二是项目验收后对主要工程和新增耕地的管理使用权进行发包的模式，由承包人负责管护。三是改变后期管护资金拨付模式，由一次性支付改为根据管护落实情况按年度支付的模式。

3.2.1新泰市“土地流转、整治、管护三位一体，助推农业产业发展模式”

土地流转规模化经营，有利于解决后期管护问题。新泰市采取先流转后整治、边流转边整治的方式，先后实施17个土地整治项目，整治农用地23万亩，新增耕地3万亩。社会化整治的路子，实现了“耕地得保护、农民得实惠、地方得发展、企业得效益”多方共赢的新局面。

（1）明确后期管护责任人。承包流转土地的企业主为后期管护的责任人。项目验收后新增耕地涉及提升产能的区域由承包土地的企业主负责种植粮棉油菜作物，严格执行禁止耕地“非农化”、限制耕地“非粮化”的要求，5年内不得改变耕地用途。

（2）明确后期管护资金。为确保项目工程和新增耕地能够得到有效管护，发挥长期效益，市政府明确后期管护资金为工程施工费5%。项目承担单位在将工程设施移交镇村的同时，签订管护协议，缴存管护费用，新泰市自然资源局逐年核查按比例拨付管护费用，5年内拨付管护主体，真正将项目后期管护落到了实处。

（3）处罚措施。如在5年内新增耕地和提升产能的区域出现撂荒、弃荒，种植树木和果园等现象造成耕地面积不实、质量不高的，由企业承担全部责任，已拨付款项，要按照原拨款渠道退回。

3.2.2肥城市“以奖补资金为抓手，构建良性运行管护模式”

肥城市对原有的管护模式进行了改进，并对管护措施进行了优化升级，探索改进后期管护资金拨付模式，细化了后期管护资金的核算与拨付。

（1）签订分级管护合同。在项目建成后，自然资源部门与项目投资主体城投公司、项目所在街镇签订管护合同，街镇与村或农户签订专项管护合同，将管护内容进一步细化分解，落实管护责任到村集体或农户。

（2）强化巡视核查。城投公司委托测绘等服务机构对辖区内土地整治项目片区进行每年一次的巡视勘测，发现问题及时通知街镇整改，测绘单位形成年度管护情况调查报告，递交城投公司，作为衡量该年度奖补资金是否拨付的依据。

（3）建立奖补资金制度。项目后期管护资金按照“1000元/亩（验收新增耕地面积）”核算，如街镇管护措施到位且效果良好，该资金由城投公司作为奖补资金分批次拨付至街镇，每年拨付管护资金的20%，验收后五年内付清。项目建成后如出现种树、撂荒等情况，由项目所在街镇政府组织整改，费用出自管护资金。如街镇整改不积极或效果不明显，由城投公司实施整改，费用在奖补资金中扣除。

4. 完善土地整治项目后期管护工作的对策建议

综合以上存在问题与现状，土地整治的后期管护旨在“管”和“护”，“管”是管理和监管，涉及到管理的主体即具体管理者、客体即管理的内容和第三方监管者即监督者；“护”是养护和保护，涉及工程配套设施设备的保养维修及新增耕地的保护。“管”和“护”二者都离不开资金的支持。后期管护是确保土地整治项目效益长期持续发挥的重要保障。扎实有效的做好土地整治项目后期管护工作，是确保新增耕地非农化和非粮化的重要手段。

4.1完善土地整治项目后期管护法律法规，确保后期管护有章可循

完善土地整治项目后期管护法律法规是做好土地整治项目后期管护工作的基础保障，因此，在探索土地整治项目后期管护的管理新模式时，应当制定相关法律法规，涵盖后期管护主体，管护目的、任务，土地整治参与人员的权利与义务、后期管护资金的使用以及资金使用成果评价等完善的相关法律法规，确保土地整治项目后期管护有法可依、有章可循。

4.2统筹安排管护资金，让管护费落到实处，提高土地经营者管护参与积极性

落实管护资金是做好后期管护工作的必要条件，否则其他的制度、措施等都可能会流于形式，无法推行。后期管护难以落实到位的根源是土地经营者没有得到应有的经济利益，种粮食不如外出务工导致耕地撂荒弃荒，种粮食不如种果园导致林园面积增加。所以后期管护费宜建立专项资金库，专款专用，专人负责，让管护费落到实处更应直接将管护费拨付至土地经营者，提高土地经营者参与农村土地整治项目后期管理的能力、责任感和使命感，让他们真正得到利益，让广大土地经营者明白自己才是最终的受益者，增强土地经营者主动参与监督管理的意识，形成“工程管护，人人有责，人人受益”的良好氛围。

4.3 建立责权清晰、奖惩得当、监管到位的长效监督机制

管护职责与权利需清晰明确，管护职责应分解落实到自然资源行政主管部门、镇街政府、村委会及土地经营者，切实落实监督管理责任。对于土地承包大户因耕作作业中为农资物品而建造必要仓储库房的，主要负责人要及时按规定办理相关许可证件，规范管理，合理使用；对于新增耕地，要引导土地经营者充分利用每一亩耕地，切实加强保护耕地的意识，杜绝耕地撂荒现象。同时，要针对各相关单位制定专门的管护考核奖惩制度，奖励管护行为，惩罚不作为，将管护工作成效与相关部门的考核指标挂钩，杜绝“重发展，轻管护”的思想在实际工作中的蔓延，确保管护工作得到层层有效落实。同时，相关部门还应将土地整治后期管护工作作为长期工作来抓，加强管护工作的制度化、标准化建设，探索建立责权清晰、奖惩得当、监管到位的长效监督机制。

参考文献：

[1] 李冰清, 王占岐, 金贵. 新农村建设背景下的土地整治项目绩效评价[J]. 中国土地科学, 2015(03): 68-74.

[2] 文高辉, 杨钢桥, 李敏等. 农地整治项目后期管护的农户出资行为分析[J]. 经济与管理, 2018, 34(11):1539-1544．

作者简介：宋凤玲， 1964年出生，女，汉族，山东泰安人，高级工程师，本科，主要从事土地综合整治研究与管理工作。