引导与管控，城市设计导则体系思考

引导与管控，城市设计导则体系思考

王煌

中国城市规划设计研究院 北京 100044

摘要：我国各级城市设计编制层级、管理体系基本确立，编制出一批经典城市设计方案项目。然而国家层面尚未出台城市设计导则指南和技术规程，各地城市设计导则水平不一、深度各异。发达地区城市设计导则针对性强，对不同地区、不同要素进行明确的引导和管控，具有较强的前瞻性和科学性。部分地区城市设计导则、指南仅对设计要求进行原则性列举，实操性有待提高。本文分析研究城市设计导则的作用意义，提出应完善我国城市设计导则体系，并把握好引导与管控、国家与地方、刚性与弹性3大关系。

关键词：城市设计，城市设计导则，方向引导，量化管控

1.我国各级城市设计管控方式

2015年12月，中央城市工作会议明确提出“要加强城市设计”、“加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等‘基因’”。《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》强调“抓紧制定城市设计管理法规，完善相关技术导则”^[1]。2017年3月，住房和城乡建设部出台《城市设计管理办法》，这是国家部委层面首次就城市设计工作制定部门规章，提出了城市设计的内涵定义“落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段”，阐述了城市设计的编制层级“分为总体城市设计和重点地区城市设计”^[2]，并对各层级的编制范围和编制要点，以及管理部门、监督检查等方面明确了工作要求，正式推进城市设计制度化建设。与此同时，住建部分两批组织57个城市开展城市设计试点工作，带动全国各地城市设计规章制度建设的浪潮。

各省（自治区、直辖市）结合地方政府规章和技术规程的制定，推进城市设计管控体系建设，几年来取得了较为丰硕的工作成果。省级层面重在衔接住建部《城市设计管理办法》要求，出台适应本省的地方管理办法或实施细则，并对编制层级和实施审批等进行适度拓展。如《山东省城市设计管理办法（试行）》提出“总体城市设计、区段城市设计、地块城市设计、专项城市设计”的编制层级^[3]，相较住建部提出的总体城市设计、重点地区城市设计进行了合理完善。《浙江省城市设计管理办法》要求“城市设计的基本内容及相关控制引导要求应当纳入相应的城市总体规划、控制性详细规划”，如有必要应对相关控制性详细规划进行修改，成果“作为建设工程设计方案审查的参考依据”^[4]。

城市设计的落实关键在于基层，搭建城市设计管控体系的难点也在城市层面。除长沙、南京、烟台等少数城市制定管理办法外，地级市普遍通过编制城市设计导则指南，结合总体城市设计、重点地区城市设计、专项城市设计方案项目，形成了城市设计体系的建设。广州市城市设计导则按照总体城市设计、重点地区城市设计、地块城市设计进行分级分类导控，根据城市自身特征，对景观绿化带、城市界面、视廊等要素提出方向指引和量化控制要求，涵盖整个中心城区。武汉市开展全市建筑高度、街道、广告牌等多个专项导则研究，上海市编制完成了《上海市街道设计导则》、《上海市15分钟社区生活圈规划导则》等精品佳作。

但一些城市无论是管理办法还是导则指南、技术规程，内容深度上相较国家、省级层面并没有形成突破，编制内容过于繁琐，实操性、指导性不强。特别是有些城市设计导则仅对管控要素进行了清单式列举，提出策略性建议与原则性要求，与规划文本深度一致，普遍缺少了对远景目标的指引，以及管控要素的指标化创新。

2.国外城市设计技术导则案例

2019年，英国《国家城市设计导则》（National Design Guide），为英国各地提供了美观、好用、实用的城市设计理论指引。该导则指出，经过精心设计的城市空间可以满足人们日常生活体验，能够容纳商业、居住等多种功能，丰富市民日常生活。导则提出10大设计要素：环境、特性、城市形态、交通、自然、公共空间、功能、建筑单体、资源和生命周期，为城市设计提供了总体框架。每个要素由基本概念、设计指引以及优秀案例组成，形成城市设计的理念构思，指导解决各要素中的难点问题。英国国家城市设计导则虽然没有明确各要素量化指标，缺少了具体管控要求，但提供了各要素的设计理念和优秀案例，起到很好的城市设计价值观的引导，实为一个风格鲜明和指向明确的国家层级城市设计导则，是一本城市设计工作人员通用的百科全书。

澳大利亚城市设计导则《为市民创造场所—澳大利亚的城市设计倡议书》提出，城市设计范围涉及城市的任何角落，成果也丰富多元，从城市中心到郊区，再到城市外围边界。该导则提出12大普适设计原则，可适用于澳大利亚的各大项目和各个地区，分别针对场所、居民、治理者三大研究对象，每类对象包含4项原则。其中，场所原则强调优化、贯通、多样、持续，涵盖环境保护、交通组织、文化传承多个方面。居民原则提出舒适、活力、安全、步行，涵盖设施安全、公共空间、慢行系统等方面。治理原则指向背景、互动、卓越、监管，涵盖多领域共建、社区治理等方面。

^[5]。

3、总结与启示

我国部分发达地区城市设计导则已经具有相当高的水平，也有很多城市设计导则明显缺乏指导性、针对性和创新性，要求我国建设一个从国家到省、市较为完善的城市设计导则体系。未来做好城市设计技术导则，需要把握好几个关系。

第一，引导与管控的关系。城市设计是一项兼具艺术美学和理性科学的规划，城市设计导则也应兼具方向引导和量化管控两大作用。城市设计方向引导应体现在以人民为中心、传承历史文化、保护山水格局等方面，落脚点可以在功能布局、街道界面、场地设施等多个维度。引导正确的价值观可以避免城市不合理的大拆大建，保护好已形成的空间肌理和建筑风格，妥善处理与自然环境的协调关系。在引导城市设计的过程中，也需要加强对设计要素的量化管控。特别是生态敏感区的绿化廊道、山脊线保护等方面，需要有明确的指标性要求，避免各地打擦边球。

第二，国家与地方的关系。国家层面需要加强原则性的指引，可以就公共空间、交通组织、社区单元等要素提出具有本国特色的设计理念，并配备典型案例进行参考。地方城市设计导则应依据国家城市设计的理念思想，因地制宜进行延伸拓展。城市层级城市设计导则在明确风貌特征、生态格局、传统肌理等基础上，应就不同区域提出相适应的城市设计管控要点，如中心城区城市设计重在推行功能复合、立体开发、公交导向的集约紧凑发展模式，滨水地区城市设计重在修复自然水体，恢复滨水植被群落，搭建绿色慢行系统，改善生态环境质量。

第三，刚性与弹性的关系。我国城市设计成果尚未明确法定地位，但城市设计对特色风貌的塑造价值早已形成共识。为统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌^[2]，加强对单体建筑设计方案的指导，城市设计对建筑体量、景观廊道、公共空间等控制要求必须具备刚性管控作用，应进一步探索将城市设计导则的控制指标和风貌要求纳入法定规划和项目审批流程，切实提升城市设计的可实施性。而城市设计的艺术美学性质决定了城市设计成果没有最好，只有更好，可适当保持城市设计控制要求的弹性可调整。在符合公共利益的前提下，允许以市场化运作方式，对部分街区体量、公共空间等进行优化，提升地段的吸引力、竞争力。

参考文献：

[1]中共中央国务院.关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见，2016.

[2]住房和城乡建设部.城市设计管理办法，2017.

[3]山东省住房和城乡建设厅.山东省城市设计管理办法（试行），2017.

[4]浙江省住房和城乡建设厅.浙江省城市设计管理办法，2017.

[5]Infrastructure Australia.Creating Places for People-an urban design protocol for Australian cities,2015.