土地储备工作中存在的问题及对策分析

土地储备工作中存在的问题及对策分析

王崇华

滨州市自然资源和规划局，山东 滨州 256600

摘要：随着城市化进程的加快，土地市场变化日新月异，土地储备制度作为一种新的城市土地管理制度，使土地的有偿使用制度得到了极大的丰富和改变，土地储备工作也得到了快速发展。土地储备工作是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。它是国土资源工作的重要组成部分，对增强政府宏观调控土地市场起到了重要作用。

关键词：土地储备；问题；对策

1 现行土地储备运作模式概况

近年来，政府土地储备的对象由过去的新增为主逐步转向盘活存量为主。A 市主城区范围内的中原油田供应处中心库、龙丰热电等国有存量、低效利用土地，城市旧工业区厂房、仓储用地等利用率较低土地，在经过重新整合、依照相关规定和程序进行收储后，将土地进行归类整理并实施有偿出让，既实现了对土地市场的直接调控，又能有效地防止国有资产的流失。目前，A 市土地储备运作模式属于政府主导型，即行政指导和市场运行相结合的运作模式。运作程序由新增建设用地批准征收或存量建设用地收回、收购，前期开发达到“净地”“熟地”条件，根据市场情况实施供应三个阶段组成。该模式在政府主导前提下充分发挥市场机制配置功能，把土地储备作为政府对土地市场的宏观调控手段，规定市城区范围内的住宅用地均由政府收购、储备，并统一由政府向社会公开供应，实现政府主导与市场运作的有效结合，从而保证政府对土地一级市场的高度控制，有利于城市土地市场的规范和城市化的有序发展。与此同时，由于该模式带来的巨大收储量，也给土地储备机构带来了巨大的资金压力。

2 土地储备工作中存在的问题

2.1 缺乏有效的沟通机制

土地资源管理环节众多，涉及的人和部门、机构众多，使得土地资源管理十分烦琐和复杂，这导致土地收购储备管理也呈现复杂性，是土地收购储备中协调性欠缺的直接原因。在实际管理中，人员沟通不畅，部门协调不足，机构配合度低等等，再加上制度不完善，体系不健全，使得土地收购储备工作面临较多的人为障碍。

2.2 土地收储补偿不合理

土地收储工作推迟，无法顺利进行，大都因为补偿不合理所导致，同时还会带来负面社会影响。农民上访事件屡有发生，其中多因土地补偿不如人意所致。补偿不合理关系到土地原使用者的切身利益，现在全国补偿普遍偏低，补偿简单，只设立4 到6 个补偿点，导致土地使用者感到不满，拒绝合作，土地收储工作遇到阻碍，无法定期完成土地的转让再开发，延误城市建设。

2.3 土地储备过程中权责不一致

做地储备过程中，对土地的开发、利用、出让主动权都掌握在做地主体手中，纳入储备后，土地储备机构作为法律上的责任主体，仅仅只承担法律责任，对土地的利用处置没有一点主动权。土地储备是一个由毛地、生地向净地、熟地开发的过程，目的是为土地的及时开发利用创造条件。但在实践中，政府往往重收储、轻管理，对储备土地的管理缺乏有效的监测监管措施，储备土地权益经常受到侵害，导致无法发挥出储备土地保障建设用地供应的能力，弱化参与宏观调控应有的作用。

2.4 不稳定因素增多

由于土地储备制度发展没有引导土地市场走向良性循环，导致地价、房价持续增长，这一结果承担者便是买房的居民，他们需要支付超高的费用，才能买到房子，极大的损坏了老百姓的利益，居民对此现象反响很高。城乡结合部的土地被政府征收走，大部分农民都走进城市，给城市带来许多不确定因素。政府的一系列手段没有得到人民的支持，会出现一些不确定社会因素，因此对社会经济的发展有影响。

3 完善土地储备工作的建议与对策

3.1 科学制定和实施土地综合利用开发规划，确保土地使用的合理性

注重区域土地资源管理的调查研究，调查研究不单要对土地资源的整体情况进行调查研究，同时也要对先进的管理方式、方法、制度建设等方面进行调查研究，在充分调查研究的基础上，制定城镇、农村土地开发利用的整体发展规划与专项发展规划，包括短期规划、中期规划和长期规划，在规划的指导思想、实施步骤、实施时间、重点区域、保障措施等方面进行科学规划、规范规划、前瞻规划，以规划促发展，以规划促管理，实现土地资源管理的水平提升。

3.2 创新融资方式,引入社会资本

当前各地土地储备机构在选择融资方式是普遍的墨守成规、因循守旧,虽然采用传统方式可以在一定程度上降低融资风险,但是融资效率一般来说是比较低的,因此在条件允许的情况下,土地储备机构应创新融资方式,提高融资活力。目前政府在融资时是由金融机构提供资金而政府将储备土地作为抵押,政府可以考虑与金融机构合作,共同建立起一个土地储备基金,这样一来就不再只是金融机构提供资金了,而是可以利用金融机构的号召力聚集社会资本满足土地储备过程中资金需求,筹集到的资金更多。采用这种创新的融资方式也要考虑到其中的风险,在选择合作的金融机构时要谨慎,并且建立起相配套的监管制度,确保土地储备基金运转的规范化,在此基础上筹集社会资本,提高融资效率。

3.3 建立多元融资渠道

土地储备需要耗费大量的资金。目前，我国主要通过银行贷款的方式获得资金，贷款的额度过大带来的利息成本高且存在很大的风险，利息的增加也会导致土地储备成本的增加，有时在本息的压力下，土地储备机构会短期内向市场供应大量土地，甚至会比土地储备的成本还低，对各地土地储备的长远规划产生不利影响，违背了当初建立土地储备机构的初衷。因此，要探索出一条多元化的筹资渠道，尽量降低单一贷款的风险，促使资金良性循环。对于融集的资金，要及时盘活、提高利用效率，一方面尽快按照计划要求将储备的土地资源上市，实现资金的尽快回笼；另一方面加大对资金使用情况的监管，确保其合理使用。

3.4 建立科学的补偿制度

政府部门应建立科学的补偿制度，结合实际工作情况及不同阶段的工作特点进行补偿制度的优化与完善。相关研究人员应制定合理的土地征收补偿措施，明确具体的补偿标准，为土地出让者的利益提供保障。此外，还应对补偿的内容进行拓展，丰富补偿方式，强化资金的筹集，降低融资风险。同时，政府还应充分发挥出自身的职能优势，实现对土地的一级垄断。结合具体情况加强土地管理。政府应对土地的实属权进行明确，对交易过程进行严格监控，实现对土地的有效管理与控制。此外，在土地征收过程中出现问题时，应确保问题解决的合理性与高效性，避免土地的私下转让，保障土地利用率的有效提升。

3.5 推动土地储备与实体经济均衡发展

过去，土地储备对应的房地产市场挤占了太多的金融资源，挤压了实体经济的发展空间，成为经济中最大的“灰犀牛”，威胁着国民经济的安全。推动土地储备做结构性的调整，促进房地产高质发展，实现“房住不炒”，弱化住房投资属性，回归到居住属性，实现房地产同实体经济均衡发展，消除国民经济对房地产的依赖，让它和实体经济步调一致、共同发展。

4 结语

所谓土地储备制度,是指土地储备中心,通过征收、收购、置换等方式,将土地从分散的土地使用者手中集中起来,由土地储备中心统一进行土地整理后纳入土地储备库,再根据城市总体规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划,通过招标、拍卖、挂牌等方式有计划地将储备土地投入到市场,以供应和调控城市各类建设需求的一种土地管理制度。

参考文献：

[1]曹端海.从新加坡土地管理经验谈土地可持续利用[J].中国国土资源经济,2019,25(6):20-21.

[2]程即正,孙佳颖,程宝库.论我国土地储备融资的政策变革和模式创新[J].理论与现代化,2019(2):103-112.