基于耕地保护下补充耕地项目非粮化思考———以广西为例

基于耕地保护下补充耕地项目非粮化思考———以广西为例

肖玉

广西壮族自治区自然资源生态修复中心 南宁市 530029

摘要：耕地占补平衡是我国耕地保护的重要制度，广西为推动区域经济发展，为落实耕地占补平衡，每年需大量补充耕地。本文就广西补充耕地非粮化问题进行思考及提出相关建议。

关键词，耕地保护 非农化 非粮化

保障粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。严守18亿亩耕地红线是我国总体目标，因此必然会触及“耕地占补平衡”。耕地占补平衡是我国耕地保护的重要制度，为落实占补平衡制度，绝对不能搞占多补少，占优补劣，需从耕地数量、质量、生态“三位一体”落实到位。近年来，广西为推动区域经济发展，每年需大量补充耕地用于占补，但从历年补充耕地核查情况来看，补充耕地存在一定比例管护不到位问题。随着国家对耕地“非粮化”重视程度不断加深，国务院办公厅下发了关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见，确保耕地正常利用，对此本文就广西补充耕地非粮化问题进行思考及提出相关建议情况。

1. 广西补充耕地非粮化情况

从2019年自然资源部开展的第一批储备补充耕地核查情况来看，广西历史确认的补充耕地在不同程度上存在种植果树、林木、挖塘养鱼、建设占用和撂荒等问题。2019年部级下发广西储备补充耕地核查项目3209个，共涉及地块图斑数21.8万个，经实地核查，种植果树占比6.52%；种植林木占比13.91%；养殖家禽或挖塘养鱼占比0.32%；撂荒占比3.58%；建设用地占用占比0.51%；自然灾损占比0.02%；光伏用地占比0.04%；其他占比0.17%，仅有74.93%现状为耕地，补充耕地“非粮化”占比25.07%，部分补充耕地确认后未签订后期管护协议，补充耕地后期管护不到位问题较为严重，具体情况分析如下：

2019年第一批储备补充耕地各用途分布情况

2019年第一批储备补充耕地非耕地占用分布情况

1. 种植果树情况

近年来农业结果调整、受市场经济利益驱动等多方面因素，部分

补充耕地现状已种植果树，经实地核查，种植果树占比6.52%，种植面积在1000公顷以上，面积较大前三个市分别是南宁市、贺州市、百色市。其中南宁市主要以武鸣区为主，占补72.6%，主要种植沃柑；百色市主要以田阳县、田东县和右江区为主，占比84.8%，主要种植芒果；贺州市主要以富川县为主，占比91%，主要种植脐橙和柑橘。

2. 种植林木情况

我区属于“老、少、边、穷”地区，为提高人民生活水平，自治

区党委，政府出台了《关于实施农户“万元增收工程”的意见》，将大力发展林业产业列为实施农户“万元增收工程”的主要工作之一，经实地核查，种植林木占比13.91%，种植面积在1500公顷以上，

面积较大前三个市分别是南宁市、来宾市、柳州市，其中南宁市以良庆区、武鸣区，江南区为主，占比78.39%，主要种植桉树；来宾市以象州县、兴宾区为主，主要种植桉树；柳州市以融水县和柳江区为主，占比70.59%，融水县主要种植杉木，柳江区主要种植桉树。

3. 养殖家禽或挖塘养鱼情况

经实地核查，养殖家禽或挖塘养鱼占比0.32%，面积在50公顷

以上，面积较大前三个市分别是南宁市、崇左市、贵港市，其中南宁市以武鸣区、隆安县、青秀区和江南区为主，占比68.03%；崇左市以扶绥县和宁明县为主，占比79.23%；贵港市以桂平市和平南县为主，占比82.82%。

4. 撂荒情况

由于后期管护不到位、地力培肥跟不上，农田基础设施年久失修，

导致部分耕地质量下降。经实地核查，撂荒占比3.58%，面积在160公顷以上，撂荒较多前三个市分别是贵港市、南宁市、河池市，其中贵港市以桂平市、港南区为主，占比97.12%；南宁市以良庆区、江南区、宾阳县为主，占比73.65%；河池市以环江县为主，占比97.56%。

5. 建设占用情况

由于部分补充耕地地块靠近村庄和道路，交通较便利、地势较平

坦，因此容易被当地村民建房占用。经实地核查，建设占用面积在50公顷以上，占用面积较大前三个市分别是南宁市、崇左市、贵港市。其中南宁市以武鸣区、隆安县、良庆区和江南区为主，占比72.64%；崇左市以扶绥县、宁明县和龙州县为主，占比70.92%；贵港市以桂平市和港南区为主，占比87.11%。

2. 广西补充耕地非粮化主要原因

1. 缺乏完善的后期管护体系

目前，国家和自治区对于项目产生的补充耕地后期管护相关制度

还处于逐步完善阶段，项目管护不力缺乏问责机制，同时各地普遍存在“重立项、轻管护”的现象，只是片面争取补充耕地指标，缺乏补充耕地后期管护指导意识，加之项目区收益人群管护意识不强，重视程度不够，项目产生的补充耕地在后期管护不理想。

2. 缺乏后期管护资金

土地整治项目补充耕地后期管护没有资金支持是管护工作不能有效实施的根本原因。目前尚未建立日常管护资金的收集、使用制度，另外资金的缴纳、使用以及审批也没有可行的规章制度和方案等刚性制度。没有资金的投入，后期管护工作难以有效开展。

3. 基层政府部门重视程度不够

部分基层政府领导的耕地保护意识和粮食安全意识还没有完全

确立，甚至有些领导认为“发展是第一要务”，耕地保护会“阻碍经济的发展”，在招商引资方面大都采用“灵活变通”的方法，以高效农业园、工业园等为名占用耕地。补充耕地项目验收后当地乡（镇）人民政府未积极引入承包商，对大部分耕地发包给农户单家独户耕作，农户只顾自身利用，不去考虑全局的利益，仅种植自家口粮，从而无法达到现代化、规模化粮食生产。

4. 补充耕地初期生产力不够

土地整治产生的补充耕地初期一般肥力不够，生土熟化也需要一

定的时间，所以在一定时期内生产力不高，种植粮食经济效益不明显，根据农业生产成本监测调查统计数据分析，2020年广西早稻生产成本1255.15元/亩，比2010年增长了377.32元/亩。但生产净利润在逐年减少，在2019年转盈为亏，2019年净利润为负90.32元/亩，2020年净利润为负47.44元/亩，粮食种植比较效益低导致农民种植意愿逐年下降，在经济收入来源有限的农村地区，部分农民选择种植林木、果树等经济收益较高的经济作物，导致一些耕地园地化、林地化，根据《广西统计年鉴》显示，2019年全区乡村常住人口2452万人，较2010年减少了335万人，乡村常住人口比例从59.89%减少到48.91%，减少人口大部分为青年农民外出务工，农村老龄化程度越来越严重，对部分相对较偏远的地理位置补充耕地，生产设施不够完善，导致有地无人种，出现产生撂荒现象。

3. 解决建议

1. 建立相关机制，形成耕地保护合力

切实可行的后期管护制度是管护工作有序开展的基本保障。建立

健全补充耕地后期管护相关制度、管理办法和惩罚措施，明确政府及各部门职责，分工合作，制定可行的后期管护工作方案，落实管护责任人和管护经费。建立自然资源部门、农业农村部门和财政部门等部门补充耕地后期管护相关制度，联合出台补充耕地后期管护管理办法，由财政部门保障后期管护资金及相关种植补贴，农业农村部门做好季节性种植指导，自然资源部门进行不定时实地抽查；建立长牙齿的硬措施，由自然资源部门、督察部门和执法机构建立联动监管机制，严防耕地“非粮化”。自然资源主管部门及督察部门建立智能化、常态化、精细化的日常监管平台，做到“天上看、地上巡、网上查”，为违法机构提供科学依据和技术支撑，发现重大违法线索及时提供给违法机构，违法机构立案查处情况，追究管护人责任，形成耕地保护合力。

2. 落实责任，建立田长制机制

按照“谁使用、谁管护和谁受益、谁负责”的原则，落实补充耕地项目基础设施和作物种植的管护责任。建立县、乡、村三级“田长制”责任体系，试行县、乡、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管，不定期对行政区内补充耕地进行巡视，同时充分现代化技术手段，定期对补充耕地实时种植情况监管，及时发现、制止违法违规建设占用、挖湖造景、种植林木、种植果树等行为，对异常占用补充耕地或耕地撂荒的情况予以通报批评，并处于罚款。

3. 指导规模经营，确保耕地持续稳定利用

基层人民政府要引入现代农业企业、种植大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体进行长期承包或与乡镇业主通过“奖补结合”的方式与村委会签订管护协议，规模化种植，充分发挥耕地连片性高和承包经营者专业技术强的优势，确保项目符合现代农业需求和持续稳定利用，避免项目补充耕地被异常占用、撂荒和地力下降。

（四）加强宣传工作，提高农民的管护意识

通过走访及定期组织宣传活动的形式，提升周围群众的管护意识，要让大家在土地整治项目实施后期自觉承担起管护责任，主动参与到具体管护工作中，将“要我种”转变成“我要种”，积极配合村委会的工作，使其明白只有做好补充耕地后期管护才可以保障18亿亩耕地红线不被突破，更好的造福于当地百姓。