试评“陆红霞案”：滥用行政诉权行为之界定分析

试评“陆红霞案” ： 滥用行政 诉权 行为之界定分析

陈姚硕

中国计量大学 310018

【文章摘要】行政诉权是指公民、法人或者其他组织在认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益下可依法提起行政诉讼的权利，关于行政诉权的构成要件，学界有两种观点，一为“三要件说”，二为“二要件说”，两种观点均将“诉的利益”作为行政诉权的构成要件之一。“诉的利益”理论在通说中是为了解决如何有效充分利用司法资源而形成的一种法律技术，其赋予了法官在个案当中的自由裁量权，以确定当事人的诉请是否需要通过法院的审判进行保护。此外，诚实信用原则亦是民事诉讼中界定滥用诉权的重要标准。基于行政诉讼与民事诉讼之间的特别关系，民事诉讼领域滥用诉权界定理论成果颇丰，行政诉讼中的诉权滥用界定借引民事诉讼相关理论以参照具有历史与法规范上的可能性与合理性。

【关键词】政府信息公开；诉权滥用；限制诉权；诉的利益

一、案件引出

自2013年开始，本案原告陆红霞等三人分别向南通市人民政府等多个机关提起九十多次的政府信息公开申请，申请内容多有重复。获政府部门回复后，三原告分别向江苏省人民政府等复议机关共提起39次行政复议。复议后，三人又分别以答复存在标题不完整、发文字号形式错误、程序违法等瑕疵为由向南通市中级人民法院等提起政府信息公开之诉36次。本公报案例即为陆红霞向南通市发改委提出政府信息公开申请后，对南通市发改委的答复不满而提起的诉讼。

对此案，法院认为审判权在保障当事人的诉权的同时亦拥有制约恶意诉讼、无理缠诉之职能。三原告所提起的一系列诉讼缺乏诉的利益，具有目的不当性，有悖于诚信，违背了诉权行使的必要性，是为权利的不当行使，属典型的诉权滥用行为。

本案核心问题之一即为对滥用诉权行为的界定，法院在此认定的说理中多次提及诉权概念，判决分缺乏诉的利益、不具有正当目的以及违背诚实信用原则三个角度进行论理分析，但法院并未就“诉权”概念以及“诉的利益”本身予以详析，本文将对这两个概念进行补充细述。同时，鉴于传统行政诉讼领域更多侧重于诉权保护，对滥用诉权研究甚少，而在民事诉讼领域对其则成果丰富，所以本文将论述民事诉讼领域的滥用诉权界定理论，并对民事诉讼领域有关理论适用于行政诉讼领域的可能性进行分析。

二、行政诉权与诉的利益

政府信息公开领域的行政诉权主要指公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务或认为行政机关在相关工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可对此依法提起行政诉讼的权利。关于行政诉权的构成要件，学界有两种观点，一为“三要件说”^[1]，该观点认为在行政诉讼法上，行政案件争议的对象具有特殊性，法律对行政争议的可裁判性预设，决定了当事人是否享有诉权，由此行政诉权的构成要件包括行政争议的可诉性、当事人适格和诉的利益三个要件；二为“二要件说”^[2]，该观点认为《行政诉讼法》已通过正向定义与反向列举的方式对行政诉讼受案范围进行了明确的划定，所以行政争议的可诉性不应为行政诉权的构成要件之一，行政诉权的构成要件仅包括当事人适格以及诉的利益。

可见两种观点均将“诉的利益”作为行政诉权的构成要件之一，而何为“诉的利益”？“诉的利益”是诉讼法基本理论之一，其代表诉请人的权利受到保护的必要性。在行政法领域，其是指因行政相对人的合法权益受到违法行政行为侵害而产生行政争议时，运用行政诉讼予以救济的必要性。对于此概念，日本学者新堂幸司认为^[3]，诉的利益是否存在可以通过做出判决的必要性与实际效用性来予以判断。所谓“必要性”指的是本案判决对解决当事人间纠纷的必要程度，而“实效性”则是指判决能否实际上解决纠纷。可见，判定“诉的利益”存在可通过实效性与必要性两个方面分别认定。“诉的利益”本身并非案件的诉讼请求，亦非当事人提起诉讼所追求的目的，而是法院结合案情对当事人诉请的判断。“诉的利益”理论在通说中是为了解决如何有效充分利用司法资源而形成的一种法律技术，其赋予了法官在个案当中的自由裁量权，以确定当事人的诉请是否需要通过法院的审判进行保护^[4]。

本案中法官将“诉的利益”作为其论证滥用诉权的基础，并得出不具有法律保护的必要性，此为法官于个案中自由裁量权的行使。仅观本案，陆红霞的起诉并无不当，无论是从原告资格或是诉的利益角度无法否认其于本案的诉权，为保护其申请政府信息公开的权利而提供司法保护具有必要性，同时具有实效性。但是一旦对其全部行为进行综合性分析，便能发现个案的必要性与实效性判断仅为海面冰山，真实的纠纷并非本案案情所及，仅通过本案的审判无法解决纠纷，其大量且频繁的诉讼行为均不具有诉的利益，法院正是基于此而将其鉴定为滥用诉权并对其诉权行使做出一定限制。正如费里德曼所^[5]所说：“诉讼理由是无穷的，可是国家只有一定数量的法官、律师与法庭......如果诉讼的人数突然增加，制度会被严重打乱，供应和需求的缓慢相互作用将失衡......甚至可能引起重大改革或调整。”

三、民事领域的滥用诉权判定

在行政法领域，诉权滥用并非普遍现象，甚至属于少数现象，传统行政法学对于行政诉权的讨论主要集中于如何构建更为积极可行的诉权体系^[6]，从而破解“立案难”问题，实现对行政相对人更完整的保障。所以，诉权理论在行政法体系中的出现多是基于强化行政诉权保护的需求，对其理论探讨多围绕在如何对受案范围进行扩大及如何放宽原告资格以降低诉讼门槛等方面，少有学者会提出对滥用诉权的认定与限制，所以不仅在行政法律规定上关于滥用诉权的内容几乎并不存在，在学理上，对于诉权滥用的分析同样匮乏，但在民事领域对此则存在相对较为丰富的理论成果：

民事诉讼领域中，学者总结了滥用诉权行为的特点^[7]：一为诉权的滥用通常具有合法形式的外衣，诉权滥用的当事人同为依法行使诉权；二为诉权行使目的不正当性，诉讼是当事人为了解决直接相关的纠纷以维护自身合法权益，而诉权滥用者多是试图以合法程序来达到隐藏于后的非法目的；三为诉权行使过程中，行为具有隐蔽性与欺骗性，诉权滥用的当事人在诉讼中常存在伪造证据、虚假陈述等行为。

同时，民事诉讼法学界还对滥用诉权的构成要件进行了分析，其在理论上可分为“四要件说”与“两要件说”。四要件说^[8]认为滥用诉权是当事人出于故意或重大过失，不正当地行使法律所赋予的诉讼权利的诉讼行为，其所提起的诉讼缺乏合理依据，目的在于纠缠法院与对方当事人，由此造成不必要的人力和财力浪费。四要件说将滥用诉权的构成要件归纳为：行为人存在主观过错、行为人实施了滥诉行为、滥诉行为致相对方当事人权益损害、损害与滥诉行为存在着明显的因果关系。二要件说^[9]则主张滥用诉权的构成要件不包括损害结果与因果关系，而仅包括行为人主观上的故意以及实施了滥用诉权行为，其强调前两者应仅为滥用诉权侵权损害赔偿责任的构成要件。

此外，诚实信用原则亦是民事诉讼中界定滥用诉权的重要标准，也是民事诉讼领域已确立的基本原则。在民事诉讼中，诚实信用原则是指人民法院、当事人及其他诉讼参与人在民事诉讼活动中应当诚实、善意地进行诉讼活动，其已成为当事人诉讼活动所应遵循的一般规范。诉讼行为在相关法规范规定不明的情况下可借助诚实信用原则进行辅助判断，即应满足诚实信用原则下的最低要求，违背诚实信用原则的当事人需承担其行为的不利后果。

本文认为，民事诉讼中界定滥用诉权的相关理论，对于我国行政诉讼中滥用诉权的界定理论系统化有一定的借鉴意义，如“二要件说”较好地契合了当前诸多案例中法院对于当事人滥用诉权的认定方式，同时民事领域对滥用诉权行为的特点归纳中前两者与行政领域的滥用诉权的行为具有高度重合性，而诚实信用原则的适用亦具有完全的可能性与合理性。

四、民事诉讼领域的诉权滥用相关理论适用于行政领域的可能性分析

首先，从我国行政诉讼法的历史发展上看，我国的行政诉讼相关规范起步较晚，行政审判庭的建立也较晚，在1989年《行政诉讼法》制定前，法院对于相关行政案件的审理均适用民事诉讼的相关规定进行，1982年《民事诉讼法（试行）》第3条第2款便规定行政案件适用民事诉讼法的有关规定。可见，我国行政诉讼法在其发展过程中一定程度上脱胎于民事诉讼相关规定。

其次，从现行法的规定而言，《若干解释》中存在“人民法院行使行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，该条规定可谓是将民事诉讼法第13条诚实信用原则引入行政诉讼最为直接的依据。同时，在新修订的《行政诉讼法》中同样也表明了民事诉讼规范在行政诉讼领域的可适用性，在新《行政诉讼法》第101条中规定“人民法院审理行政案件......本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”此条中的“适用”一词较之《解释》更为直接，即行政诉讼将在法条规定缺失时采用民事诉讼当中的相关规定。所以，就本案而言，法官将“诚实信用原则”引入说理存在历史与法规范两方面的依据，而就对民事诉权滥用界定理论进行参照适用与行政诉讼领域而言，同样将具有可能性与合理性。

5. 总结

作为极具指标意义的行政诉讼领域规制诉权滥用第一案，法官在该案的判决中对事实认定以及法理基础阐述上均有诸多创造性的行为，正如克鲁格曼所说的：“在我们生活的这个世界中，资源并不紧张，美德也不匮乏，真正短缺的只是人们对现实的理解和把握”^[10]，我们需要承认司法资源的有限性，尤其在我国司法廉价性、易得性、律师代理非强制性的国情下，更需要承认对极少数滥用诉权者进行限制的必要性。

参考文献：

1^] 马立群:论行政诉权的构成要件与审查规则.南京大学法律评论.2013,No.39,44-57

2^] 章剑生：《现代行政法基本理论》（第2版/下卷），法律出版社2014年版，第774页

3^] [日]新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第187页

4^]

章剑生：行政诉讼中滥用诉权的判定——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案评释.交大法学.2017年(02):169-177

5^] [美]弗里德曼：《法律制度》，李琼英等译，中国政法大学出版社1994年版，第270页

6^] 赵正群.行政之诉与诉权[J].法学研究,1995,79-87.

7^] 刘敏.论诚实信用原则对民事诉讼当事人的适用[J].河南社会科学,2014,v.22;No.142,52-57.

8^] 郭卫华.滥用诉权之侵权责任[J].法学研究,1998,3-5.

9^] 邵明.滥用民事诉权及其规制[J].中国检察官,2012,No.139,80.

10^] [美]保罗·克鲁格曼：《萧条经济学的回归》,刘波译,中信出版社2012年版，第257页

作者简介：陈姚硕（2000.6-） 汉族 性别：女 籍贯：浙江永康 学历：本科 研究方向：法学