浅谈我国土地制度存在的问题

浅谈我国土地制度存在的问题

田超 卢凯

高唐县自然资源和规划局 山东省 聊城市 252000

摘要：土地是人类最基本的生产生活得以实现的物质基础，是人类生存和发展的必要条件，是农业生产最基本的生产资料也是工业生产的重要场所。一部中国史也是一部土地革命史。我国的土地制度改革都是在不断地斗争与摸索中前行、改进，最终找到了适合中国发展的具有中国特色的土地制度。从全世界看，土地制度变革也是大多数国家走向现代化道路的必然选择。

关键词：土地产权 制度

根据《宪法》规定，我国建立了城乡土地所有权二元制度，实行城乡土地所有权分属不同的法律形式。这两套法律规定了不同的城乡土地权利制度和配置模式，形成了不同的土地管理制度、经营模式和利益分配结构。这种不同法律形式的土地制度，维护了土地公有制的基础，在保护农民土地权益，保护耕地，确保工业化城市化建设中发挥了巨大的作用。然而，随着农村改革的深入和城市化进程的加速，这两种土地管理制度的局限性也越来明显。

一、土地产权问题

在土地产权制度确定的过程中，“家底”不清是首要问题，各个村的情况不同势必要有一套合法合理在摸底细则；集体经济组织成员资格认定是确定产权中最敏感、最易引起争议的问题；产权确定后缺乏明确的分配方式及资产持续运营机制。目前就达到盘活经营性资产，管好公益性资产，利用好资源性资产，激活农村各类生产要素潜能等方面的要求还有一定的距离。想要建立符合市场经济要求的农村集体经济经营新机制，还需要我们共同的努力。

二、征收程序中无法真实表达民意

《征用土地公告办法》明确有规定征地公告的执行程序以及被征地农民要求听证的权利。然而在实际的征拆工作中，有的项目制作个公告并未张贴；有的项目应该公告两次，实际公告了一次；有的项目公告的内容不完备；还有的未收到征用土地方案批准文件随即发出征用土地公告。按照规定“被征用土地的农民对征用土地补偿、安置方案有不同意见，有权力要求进行听证。因此，征用土地的实施机关应当向被征地的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人交代听证权。但在现实的征地拆迁工作中，计划都没有告知听证权，更谈不上举行听证会了，实质上剥夺了被征地农民要求举行听证的民主权利。”¹《中华人民共和国土地管理法》明确规定了征地拆迁的实施主体，在实际的实施过程中，大部分机构都没有严格按照规定操作，由政府从各个部分临时借调人员，成立一个临时机构。政府将拆迁工作全部委托这个机构来操作。也有的县级政府直接将征地拆迁工作委托乡镇人民政府，土地行政主管部门不直接参与组织实施。

三、现行制度问题

土地产权制度主体缺失是失地农民权利无法得到保障的主要问题。《宪法》和《中华人民共和国土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有 。但所谓的“集体所有”怎么界定，没有明确赋予某一团体或者经济组织作为“农民集体”土地所有权的法人地位，确切的说集体土地是政府代管的无主财产。

现行的耕地保护行政约束机制不系统、不全面。面对大量分布广泛的耕地，中央政府和地方政府之间的信息不对称，并且中央政府不能直接对耕地进行管理和监督，只有将其委托给地方政府来进行。只有通过中央政府和地方政府实施合理行政约束机制才能更好的进行耕地保护。

现行的补充耕地的激励机制不健全。当前我国的经济发展上升势头明显，各种项目包括基础设施建设项目持续增加，对建设用地的需求不断增加。为了保证项目的顺利进行，推动地方经济的发展，政府部门对耕地保护的意识也渐渐淡化。另一方面来说，补充的耕地多半是盐碱地、旱地，农民也不会主动进行耕地的养护，甚至还出现了撂荒的现象，从而增加了土地的浪费。

四、征地过程中出现的问题

地方乡镇政府作为基层组织，参与征地补偿费的分配是不合法的行为，他们并不是农村的土地所有者，对于截留的费用老百姓可能并不知情，甚至敢怒不敢言；村集体留存征地补偿费的初衷是好的，可以有大额的资金存在银行使用利息，通过利息每年给村民分红、发村级福利，但是很多地区的村集体经济组织并不规范，甚至连基本的财务制度都不完备，而且也缺乏有效的农民监督制度；失地农民之间的分配，有些外嫁的女儿，上学、参军的子女不能平等的享受村集体土地征用后的补偿收益。

五、失地农民问题

在我国工业化和城市化进程中，失地农民增加是不可避免的问题。综合考虑我国的征地补偿标准不高、补偿方式单一，再加上层层分流等原因，农民的能够得到的补偿少之又少。部分农民无法利用有限的资金进行大规模的生产经营，部分农民观念陈旧、能力有限，只能靠花安置补偿费来维持生活。

然而，现在的户籍制度转换后，有的地方还是把失地农民孤立起来，排斥他们。对于附加在户籍上的各种利益保障更是无从谈起。再加上其他政治和社会因素，失地农民在城市化进程中已转变为城乡结合部的城市居民，但本质上仍然是城市边缘人，并没有真正融入城市。

六、“空心村”现象无“治疗”制度

近年来，随着经济社会发展及区位优势，尤其是在城乡结合部的农村居民流动到城市居住，而在村居的老宅仍然保留。据高唐县2017年调查，共采集99个村，涉及3821户居民，闲置宅基用地2051亩，“空心村”现象不容小觑。（详见表1）

高唐县2019年2月部分村居空闲宅基地数据调查表（表1）

7. 土地增值收益用途机制不完备

在土地增值收益的用途方面没有形成一套可以使用的标准。“集体的收益应当用于集体经济和集体公益建设项目的支出。收入支出管理，监督规定不完善，极易导致财务管理漏洞，造成挪用、侵占或者滥用集体财产的情况发生，这必然使得集体和农民的切身利益受到很大的损害。”²

八、土地整理高新技术含量低

在现实的土地整理过程中，对高新技术的要求不高。土地整理高新技术的引进，有利于促进土地整理的高效完成。一方面促进调高耕地的质量，增强农业抵御自然灾害的能力，改善农村生产生活条件和发展环境，促进农业结构调整，改善居住环境，促进农村经济发展，加快推进社会主义新农村建设的步伐；另一方面，土地整理改善了农村的生态环境，防止水土流失和耕地退化，保证良好的生产生活条件。土地整理实施阶段，复垦效果不理想。在土地整理的实施阶段往往只注重整理的数量而忽略了整理的质量。新增耕地部分农田的基础设施薄弱，旱地、培肥等手段不达标，地力的培育较弱，复垦的效果不理想。

九、土地利用总体规划问题

广义土地利用规划包括土地利用总体规划和年度土地规划，按行政区划分包括国家、省、市、县、乡五级，从规划任务划分包括整体规划、特殊规划、详细规划。狭义的土地利用规划只是指土地利用总体规划，它是一项总体性、战略性的长远规划。规划期最短为五年，最长十年，甚至二十年。这一时期内，土地利用规划的本质是静态、强制的，但动态的经济发展与静态的规划之间是实际存在的。土地利用规划的动态性也决定了土地规划的灵活性，但这并不意味着土地利用规划具有随意性。

10. 土地区位化问题

区位优势比较好的土地其利用途径及方式也相应的得到提高，相应地区位较差的土地其总体的经济效益明显处于劣势。这就导致了区域之间缺乏有效的循环经济形态，差异化严重，最终会导致两极分化，好的越来越好，差的越来越差。

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