乡村振兴战略背景下集体经营性建设用地入市收益分配研究——以合肥市为例

乡村振兴战略背景下 集体经营性建设用地入市收益分配研究—— 以合肥市为例

陈燕

合肥市规划设计研究院，安徽 合肥 230041

摘要：健全集体经营性建设用地入市制度是助推乡村振兴战略实施的关键一招。本研究在梳理总结国家和省级层面对集体经营性建设用地的相关政策要求的基础上，结合合肥市目前发展现状和对集体经营性建设用地入市的相关需求，最终明确各方主体的利益分配。

关键词：集体经营性建设用地；入市；收益分配

引言

党的十九大首次提出实施乡村振兴战略，不论是保障乡村振兴战略各项工作落地实施，还是推动农业农村经济向高质量发展都需要集体建设用地予以支持。在农村集体经营性建设用地进入市场作为一项重要的制度安排，是完善城乡土地市场体系、实现乡村振兴、统筹城乡发展的客观要求，对维护农村集体经济组织和农民的合法权益具有重要意义。

1 收益形成分析与分配主体

1.1 收益形成分析

土地增值收益主要发生在土地使用权转移、土地开发经营等各个环节当中，在我国现行土地制度体系之下，农村集体经营性建设用地增值收益主要反映在农村集体经营性建设用地改变用途、首次入市、再次流转三个环节之中，因此，相应土地产权关系、增值收益分配关系也会在这三个环节当中得到体现。

1.2 收益分配主体

集体经营性建设用地的增值收益在分配过程中涉及多个主体，不同主体间存在着较为复杂的博弈关系，其主要分配主体主要有政府、集体和农民三部分组成。

2 现行收益分配模式存在的问题

2.1 集体经营性建设用地增值部分计算困难

集体经营性建设用地来源不一，其支出成本也不尽相同。因而，增值收益需要对具体地块具体计算。但目前学界并没有对增值概念进行统一界定。虽然部分地区已对土地增值收益分配过程中开展了实践探索，但由于实际情况复杂，进展较为缓慢。

2.2 土地增值收益调节金收取比例差异较大

在东部发达地区，土地增值收益调节金按照累进制方式收取，即收益越高，土地增值收益调节金收取比例越高；在另一些地区，综合考量行政区划、入市方式等明确不同的土地增值收益调节金收取比例；还有些地区，则直接以土地用途来明确土地增值收益调节金收取比例。

2.3 集体内部收益分配不平衡

纵观各地集体经营性建设用地入市试点做法，大都以村委会代行决议，虽然体现了集中民主，但无法体现村集体中所有人的意愿，这就侵害了部分人的利益。另外，试点地区集体内部收益分配机制还存在不公开、不健全的问题，往往也只作出了原则性指导，缺乏统筹安排，最终致使集体内部收益分配不公。

3 各方主体收益分配的确定

3.1 政府收益的确定

在“同地同权同价”内涵要求下，对于企业无论是国有土地还是集体土地，其所缴土地出让金应没有差别。但对于出让金的分配则因所有权属不同存在较大差异，政府参与分配的依据在于投入基础服务设施回收成本、指标规划带来的土地增值收益、收取税收的权利等，这与集体建设用地土地单价的内涵一致。因此通过计算单宗集体经营性建设用地扣除的非集体应得部分的比例来确定政府收益。

3.2 集体收益确定

农村集体组织作为集体经营性建设用地的所有者，理应成为收益分配主体。从案例来看，各地区为了保障可持续的土地出让收益，都比较重视集体经济组织的壮大，均采用留存一定比例的收益为再投资开发土地提供支撑。留存比例一般与村集体所承担的责任相关，如大兴区和大足区规定村集体留存出让收入的30%左右作为经营性项目再投入；德清县仅留存10%用于公益性事业支出；而四川省郫县留存比例高达80%，其中不仅包含了以上所有用途，还留存10%用于预防资金风险。合肥市为了壮大集体经济组织，在集体经营性建设用地入市后的收益中，可由村集体经济组织留存10%-30%的收益作为公益金用于新建完善公共服务设施和缴纳农村社保医疗等，还可多留存30%左右用于再投资开发土地，具体比例可根据与村民约定的所承担事项和责任进行确定。

3.3 农民个人收益的确定

从案例来看，四川战旗村入市1宗土地，土地出让总收益443.05万元，集体留存80%（354.44万元）收益后余下的88.61万元由集体经济组织成员1704人平均分配，即每人520元；重庆市大足区入市7宗土地，土地出让总收益1070.03万元，扣除集体留存的841.01万元后，由集体经济组织成员1736人平均分配，即每人4844元。合肥市为增加农民可持续财产收入，可借鉴试点地区经验，扣除开发成本、政府收益和村集体的留存收益后，剩余收益按集体成员平均分配。

4 政策保障建议

4.1 开展现状调查和确权登记工作，全面查清集体土地资产

农村集体建设用地入市顺利开展的关键是开展现状调查和确权登记工作。一是科学界定农村集体土地产权主体。城乡统一建设用地市场的形成，首先要明确市场的交易主体，从法律层面赋予集体土地明确、唯一、具体的所有权主体。二是加快农村集体经营性建设用地确权工作及其成果应用。严格规范检查验收程序，明晰验收标准，保质有序的完成确权颁证工作。三是全面查清存量农村集体经营性建设用地底数，摸清现状集体经营性建设用地家底为入市改革奠定良好基础。

4.2 成立统一的交易平台，规范交易程序

农村土地流转交易服务平台的建立对抑制集体经营性建设用地的隐形交易至关重要。一是构建完善的交易平台体系。政府应加大资金投入，搭建农村土地交易平台，积极探讨建立市-区县-乡三级联合管控交易市场。二是加强信息平台建设。地方政府在组织和实施集体经营性建设用地土地流转过程中，应大力加强市场的信息服务平台建设，使市场交易的双方均能够及时把握交易信息行情，实现信息的公开化和透明化。

4.3 深化金融制度改革，完善集体经营性建设用地抵押贷款制度

以“金融参与”为突破重点。一是专项设计，创新产品。合理预估集体经营性建设用地入市的增值收益，让集体经营性建设用地在抵押贷款这项权利上也能够实现与国有建设用地“同权”。二是政策集成，整合资源。在国家相关政策允许与地方政府支持下，以金融机构组团参与土地入市过程，提高土地资源利用效率。三是界定收益、社会参与。合理估算集体经营性建设用地入市收益，此外，还应加强对金融工具运用的监管，指导金融机构参与集体土地入市交易。

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