集体经营性建设用地入市的阻碍与破解

集体经营性建设用地入市的阻碍与破解

杜瑞玲

身份证号码： 45012219710604 ****

摘要：随着当前我国社会经济的迅速发展，为了进一步缩小城乡经济发展差距，国家和政府部门出台了集体经营性建设用地分批入市的改革政策，在部分地区进行试点之后，取得了不错成效，但是依然还存在着较大问题。本文对集体经营性建设用地入市的阻碍进行了分析，并提出了相应的策略。

关键词：集体经营性建设用地；入市；阻碍；破解方法

引言：

进入新世纪以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，越来越多农村居民涌入城市寻求发展机会，随着城市人口的迅速增加，也加剧了城市土地资源紧张的形势。农村集体经营性建设用地的入市，能够有效解决这一问题，可以为更多工厂、企业提供建设场地，但是在集体经营性建设用地入市中，依然存在很多方面的阻碍，包括法律地位不明确，土地资源潜力开发不足等问题，导致资源浪费现象较为严重，为农村地区经济发展带来了较大影响。因此对集体经营性建设用地入市进行研究具有重要意义。

1 集体经营性建设用地入市的概述

1.1集体经营性建设用地入市的现状

1.1.1入市主体多元化

目前集体经营性建设用地入市具有明显的主体多元化特点，主要体现在以下几个方面。首先，以村委会作为入市主体，部分地区，尤其是农村地区的村委会可以签订土地出让合同。其次，除了村委会之外，集体经济组织也能够作为集体经营性建设用地的主体，具有土地的使用权。最后是土地股份合作社，但是需要合作社具备法人资格。

1.1.2入市范围限定化

我国国情会随着社会、经济的发展而不断变化，在当前国情下，集体经营性建设用地入市的范围也发生了改变，虽然还没有进行全面推行试点，但从目前这个角度来看，入市范围的限定会涉及到更多建设用地。

1.1.3入市收益分配多样化

如何分配收益，是集体经营性建设用地入市需要思考和关注的重点，想要有效解决这一问题，需要从制度层面对其进行明确规定，完善收益分配制度体系，缓和政府和农户、个人之间在土地收益上分配不均的矛盾。目前收益分配制度在我国部分地区已经在试点和推广，但是受到多方面因素的影响，试点效果具有强烈的差异性特点，这就需要遵循因地制宜的原则。

1.2集体经营性建设用地入市进展

首先，形成了“初探-调整-发展”的入市模式。我国部分地区已经开展了试点工作，进行了初步探索，在实践中不断进行了调整，以寻求更好的发展，并制定符合国情的发展策略。其次，升级农村地区的产业结构；第三，要对现有的利益分配制度进行优化，主要目的在于提升农村集体经济的发展水平。在现有制度体系下，能够将集体经营性建设用地入市过程中产生的各项收益，通过不同的比例反馈给农村集体，这对提升农村居民生活质量有着重要促进作用。

2 集体经营性建设用地入市的阻碍

2.1法律定位不明确

就目前情况来看，我国已经在部分地区开展了集体经营性建设用地入市的试点，前文已述，在入市时，入市主体的多元化是较为突出的特点之一，这主要是法律定位不明确导致的。也正是由于这一点，法律并不承认集体经营性建设用地使用权人的权利，无法吸引社会资金加入，也让社会上的金融机构无法对其进行担保，出现融资困难的问题。法律定位的不明确，一方面会让土地资源得不到合理配置，另一方面会在入市过程中面临更多问题，包括权益和义务不明确、利益分配不合理等。在当前我国法律体系中，尚未针对“集体经营性建设用地”出台明确的政策和文件，且各地区在入市标准方面也存在着较大差距，严重影响入市工作的实质性推进。

2.2入市范围狭窄

增量集体经营性建设用地是否在入市范围之内，一直都是值得思考和讨论的问题，且很多地区都只批准让存量集体经营性建设用地入市，对增量土地没有做出明确的规定。很多农村地区都有大量的存量集体建设用地资源，一部分会将其作为宅基地建设，另一部分会用作农村公共设施建设，不管是出于哪种用途，这类土地都无法进入到市场进行土地流转。在国家新的政策下，和乡镇企业建设用地相比，存量经营性建设用地范围更加广泛，两者不能完全划等号。入市范围的不清晰，为农村经济发展造成了较大阻碍。

2.3土地入市潜力

2.3.1土地规模

根据有关数据调查显示，目前存量集体经营性建设用地占集体建设用地总量的20%左右，规模较小。集体经营性建设用地土地资源分配不合理的问题，在入市时，会将土地规模、入市潜力等因素考虑在内，规模越大，就拥有更大的入市潜力。但是在存量集体经营性建设用地资源分布不平衡的背景下，中西部地区的农村财产性收入并不明显，无法从本质上提升其生活水平。

2.3.2土地质量

农村建设用地具有碎片化、分散化等特点，对土地资源的利用率不高，再加上土地使用权的归属、利益分配等，很容易在入市过程中出现矛盾和纠纷。如果土地质量无法得到提升，会降低对社会资本的吸引力。

2.3.3土地用途

很多农村居民都希望以更低的成本，得到和城市居民一样的生活水平，允许政府对其土地进行合理规划，并按照规定来分配利益。在对土地进行开发时，商用往往会产生更大收益，但这也会扰乱市场秩序，加大非法占用土地问题的发生几率，“小产权房”陷阱可能会再次出现。当地政府部门需要对此起到充分重视。

2.4监督管理存在困境

在集体经营性建设用地入市时，如何对农村土地的流转、用途、利益分配等进行监督，一直都是当地政府部门需要思考和关注的重点。一方面，在土地入市交易时，对土地用途、规划等没有进行明确规定，监督管理工作不到位，就会产生严重后果。从另一方面来看，在允许了集体经营性建设用地入市之后，土地资源可能会发生不止一次的流转，如何对各主体所办理的手续、签订的合同等进行管理，也是需要解决的问题。在利益诱惑面前，很多主体单位会不惜铤而走险，偷换概念。除此之外，还有少部分政府部门内部工作风气不良，滥用公共权力，监督部门的工作无法落到实处，不进行政务公开，以公共利益为名，侵犯当地居民的合法权益。

3 集体经营性建设用地入市的有效途径

3.1激发土地入市潜力

不同地区在地理位置、资源储存、经济发展等各方面都存在较大差异，在集体经营性建设用地入市时，一定要遵循因地制宜的原则。目前的入市手段主要有直接入市、调整入市两种，土地来源包括存量土地入市、增量土地入市等，从这个角度来看，入市模式具有多样性特点。因此想要充分激发入市潜力，需要根据实际情况，应用多样化的入市模式。首先，要放松对集体经营性建设用地建设住房的管制，先通过试点来分析入市情况，在实践中积累工作经验，并对入市模式进行不断调整，从而逐渐形成能够广泛推广的入市方法。在保障性住房方面，可以将保障性房和商品房共建的模式混合起来进行推广，提升其入市价值。从另一方面来看，要明确划分农村宅基地和集体经营性建设之间的关系，让入市模式不断得到更新和调整，降低集体经营性建设用地入市的交易成本。

3.2完善入市规则

在集体经营性建设用地入市时，政府部门要加大宣传力度，让农村居民了解入市的规则体系，从而提升其配合的积极性，这也能够为后续各项工作的顺利开展奠定坚实基础。可以出台《农村集体经营性建设用地入市指导意见》，在该文件中明确规定入市的规则和相应条款，要能够让有关主体正确行使其入市的所有权益，明确交易程序，从而选择更合适的入市模式。从另一方面来看，要让权利行使主体正确了解到入市和土地交易的风险，包括耕地流失、农民流离失所等。从收益的角度来看，应该严格执行国有土地的标准，通过减免税收或转移税收等形式，保证收益分配的公平性和合理性。在分配土地集体利益时，要保证农村居民利益的最大化，遵循民主的原则。

3.3充分发挥政府职能

集体经营性建设用地入市离不开政府部门的正确引导，要发挥其作用，营造良好的市场秩序，另一方面需要对土地使用权的出让进行管理，不断提升管理、规划水平，缓和在入市过程中出现的各种矛盾。当地政府部门工作人员要积极转变思想理念，改变传统的工作模式，首先，加强对存量土地使用权的管理，提升管控水平，并遵循全过程管理原则，确保各项操作按照法律要求进行。其次，构建完善的管理体系制度，要让各主体都参与其中，在遵循农村居民意愿的基础上，优化“三生空间”布局。第三，提升市场服务质量和水平，例如在农村土地流转方面，要打造交易流转中心；在用地出让、租赁方面，保证和市场价格相符合，明确基准地价、最低限价、地价评估等方面，全面保护农村居民的合法利益。最后，收益分配要遵循“初次分配基于产权，二次分配基于税制”的原则，保证收益分配的科学性。

3.4扩充集体经营性建设用地入市范围

扩充集体经营性建设用地入市范围，可对农村居民合法利益起到保护作用，这对农村经济发展，提升农村居民生活水平等都有着重要促进作用。土地规划工作以及建设用地指标的制定，都是由当地政府部门完成，因此在扩充入市范围方面，需要政府部门发挥其作用。有关部门要意识到，农村集体是集体经营性建设用地入市改革的受益者，要保护其合法权益，避免受到政府参与分配的影响。不管是在“存量”与“增量”、城乡土地市场统一还是其他方面，都要给予其入市的资格。但值得注意的是，即便拥有了入市资格，依然要根据有关政策的要求，合理合法的办理入市交易手续。

3.5健全收益分配制度

在集体经营性建设用地入市后，会产生一定收益，要明确土地增值收益调节金性质，在适当的时候可以实行“大体平衡”政策。从政府的角度来看，调节金的征收是强制行为，能够利用调节金，来完善农村基础设施建设，为其经济发展创造良好条件，可起到调整利益结构的作用。调节金的征收，应该切实做到“取之于民用之于民”，并且要在实践中对收益分配制度进行不断完善，如此一来，农村居民、国家利益就都能够得到保障，实现城乡共同发展。收益分配不仅包括经济方面，同样也要关注生态方面，要对土地进行科学开发，合理应用土地工程技术，避免对土壤环境和生态环境带来破坏。

3.6完善管理监督机制

在建立了完善的管理制度和法律法规之后，还要确保其能够得到有效落实，完善监督管理机制，是健全收益分配制度入市顺利推进的重要保障。首先，可设置入市管理运营部门，安排专职人员管辖，要熟悉入市管理流程，做好审批、交易、登记等各环节的监督管理。其次，加强对土地用途的监管。一方面要定期对土地的用途情况进行考察，以便及时发现其中存在的各种违规问题；另一方面要制定处罚政策，并让群众进行监督，保证土地开发、土地使用的科学性和合理性。第三，加大对权力滥用行为的处罚力度，严格把控利益矛盾冲突，切实保护各主体的合法权益。要保证政务的公开透明，用于接受内部、外部监督，在土地用途、受让双方、交易价格等方面，应该做到公布于众。最后就是要严格把控代理人行为的风险。在健全收益分配制度入市之后，原有土地必定会升值，并为各方带来经济效益，但如果内部监管不到位，或是土地开发商和政府部门有着不正当利益关系，就很容易出现贪污腐败。因此，要正确意识到代理人风险，加大内部管理力度。

3.7做好生态保护

集体经营性建设用地入市是为了给更多企业、工厂提供建设用地，缓解城市土地资源紧张的问题，促进国家经济的整体发展。但是在这个过程中，同样也需要意识到生态保护的重要意义。经济发展不能以牺牲自然环境为前提，因此在对集体经营性建设用地进行开发和入市的过程中，要注意做好环境保护工作，具体可应用以下土地工程技术。一是要加强土壤治理，根据土壤的实际情况，利用挖掘填埋、置换等多种方法，确保集体经营性建设用地开发价值的最大化。二是提升土地整治水平，意识到其重要性。

3.8建设用地整备土地工程

目前我国土地开发过于粗放，缺乏科学的技术方法，不仅无法起到发展农村经济的作用，反而制约其经济发展效果。为了解决上述两方面问题，在集体经营性建设用地入市的过程中，还重点关注对农村土地的高质量开发，将粗放型的开发模式转变为精细化管理，实现土地集约化的高效利用，减少对耕地面积的占用，这也会增加农村土地的价值。

结语：

总而言之，集体经营性建设用地入市的主要目的就是为了缓解城市用地紧张的问题，在这个过程中，政府部门要充分发挥引导作用，对土地资源进行合理规划，营造良好的市场秩序，规范各主体行为，不断提升该工作的法律地位，从政策、资金等方面对农村居民进行扶持。要深入分析当前入市中存在的阻碍和原因，努力解决法律地位不明确、入市范围狭窄等问题，不断提升集体经营性建设用地入市潜力，提升其价值，吸引社会资本投资；完善入市规则，这是创造良好入市环境的重要手段；政府部门要充分发挥自身职能，扩充集体经营性建设用地入市范围，健全收益分配制度，缓和和农村居民之间的矛盾，减轻企业和城市经济负担，促进我国社会实体经济的持续健康发展。

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