市级国土空间规划的统筹与传导实践探索

市级国土空间规划的统筹与传导实践探索

俞徐弘

缙云县国土空间规划服务中心 浙江缙云 321400

摘要：在对市级国土空间进行规划编制时，市级统筹是重点，而难点则是市县传导，在地级市规划探索工作中，浙江省构建起“5+7+5”规划统筹和传导体系。市级统筹工作中，共有5大规划核心要素，分别为：格局、底线、园区、要素和设施。规划传导过程中，要有关键技术的支撑，包括结构、指标、分区等七项。同时，将事权体系作为基础，将5项配套机制建立起来，为整个规划的有效实施提供保障。从实践的角度来看，市级国土空间规划既要做到自上而下分级，也要事权对应、上下联动，提升空间治理能力。

关键词：市级国土空间规划；市县统筹；规划传导；实施保障

引言

《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》在2020年9月份成功发布，

其简称为《市级指南》，为市级国土空间规划编制提供了依据。但是，在整个编制的过程中，关于重难点相关的问题仍在继续讨论和研究。在5级三类国土空间规划体系中，市级国土空间规划起到了很好的承上启下的作用。首先，对于国、省上位规划要起到承接作用，对于下位县、镇国土空间规划要进行很好的指导；同时，从政府的行政意志和市场发展动力方面来看，市场层面是最为关键的，既要做好自上而下的传导工作也要进行上下统筹。要想市级国土空间规划能够起到承上而下的保障作用，市级统筹、市县传导是重点内容，当然在整个编制的过程中，这也是难点所在。当前，在整个国土空间规划的研究过程中，已将其作为重点。为了将体系不明、传导缺失等各方面的问题进行很好的解决，国土空间规划编制需要进行由上而下层级传导，也要进行横向到边的传导。纵向来看，各级规划对应空间尺度与管理事权要很好的实现，通过传导方式的差异将上下级规划内容深度上的差异体现出来。进行市级规划，要将上位规划的刚性内容进行很好的传导，当然，也要为下位规划留下空间。

1 市级国土空间规划的编制特点与困境

1.1 事权体系与规划体系

规划编制、管理体系、行政事权体系都是紧密联系在一起的，地级市一般是位于省之下县之上，从宪法体系的角度来看，其并不是一个法定的行政层级，而且，通过“市管县”模式向广域城市进行不断的拓展。国土空间规划要实现全域、全要素覆盖，不管是市级还是县级在进行规划时都会出现规划编制和规划事权交叉相关的问题，整个市级国土空间规划编制困难重重。

1.2 传统规划市级统筹与传导的困境

在国土空间规划体系建立之前，不管是土地利用规划还是城乡规划，都有属于自己的行政事权规划统筹和传导体系。对于土地利用规划事权，中央和省级是其重点偏向，指标逐层分解、底线边界传导管控是其优势所在，不足之处体现在战略和统筹布局引导方面。对于城乡规划，可以说其是一种蓝图，将中央和地方事权平等，不管是战略布局还是统筹布局，结构引导工作都具有突出性，但是对于指标、底线等要素的传导管控却比较薄弱。

2 市级国土空间规划统筹与传导总体思路

2.1 国外空间规划层级传导经验

由于欧盟一体化出现了空间规划体系，在刚开始发展的时候，空间规划只是作为一种区域统筹工具。随着推广力度越来越大，应用范围也越来越广，空间规划体系也越来越多，并且与各自的国情都相符合。自从二战之后，英国空间规划体系进行了多次变革，在市场、政府等不断的调整下，最终确立了属于自己的空间规划体系。对于法国，其是单一制的国家，当前的空间规划体系分为4级，分别是国家、大区、次区域和市镇。国家在对统筹空间政策进行引导时主要是借助公共服务政策，区域规划没有法定约束性，但是大巴黎除外，次区域和市镇规划具有核心地位，而且综合性比较强。

2.2 市域统筹总体思路

在全市国土空间的保护、开发等工作中，将市级国土空间总体规划作为指导依据，整个规划统筹要有一定的基本原则，体现出事权对应、上下联动。对于空间要素的配置，要做好相关的优化工作，对于市场经济活力也要进行很好的保障。在整个规划的过程中，遵循“一级政府、一级事权”的思路，将市级事权管辖内容很好的体现出来。而对于市域格局、资源保护和利用等传导性内容要进行明确，这样整个规划才具有灵活性，将上下联动、统导结合的原则更好的体现出来。对于市域统筹，包括上下级政府、不同的部分之间都要进行共同协商，而不是将上级政府的意愿简单的进行向下传导。对于市级规划，下位规划的重要内容要进行集中统筹，也要进行优化调整，在规划传导的过程中，借助统筹的方式将上级规划内容传至下级。这样统筹和传导就能起到相辅相成的作用，两者缺一不可。

3 市级国土空间规划统筹与传导的实践探索

3.1 规划统筹与传导的基本诉求

《市级指南》指出：“我国国土空间规划编制还在不断的进行实践探索，各省区都要从自身的实际出发，对国土空间规划编制内容要求作出补充和细化，让其具有针对性，可操作性也会大大提升。”我国在行政管理模式上存在一定的差异，因此，对于不同的市级国土空间规划编制模式要适当的进行允许。本文在进行研究时，将浙江省嘉兴市进行举例，对与之相适应的市级规划统筹和传导路径加大探索力度。嘉兴市位于浙江省北部，与上海、苏州都比较接近，但是在发展模式上却有着很大的不同。在嘉兴市，经济发展速度较快，在全国是城乡收入差距最小的城市，但是，整个空间布局较为分散，强县弱市表现的非常突出。

新时代之后，离散发展模式已经不能适应社会发展，包括人口资源、空间资源等各种错配现象不断出现，整个城市的发展效率难以提升。为了将问题很好的进行解决，在2004年的时候，嘉兴市率先开展市域规划编制工作，重点关注范围也在不断的扩大，城镇、乡村也开始包含在内，实现城乡一体化发展。但是，由于机构改革工作没有展开，县市统筹力度弱、多规冲突等各种问题依然存在。2019年嘉兴市进行市域统筹改革试点，将国土空间规划市级统筹编制、管理作为重点。

3.2 市级规划统筹与传导探索

在对嘉兴市特点全面考虑之后，在统筹规划期间提出“5+7+5”规划统筹传导体系，分别代表的是5类市级统筹策略和5类政策保障机制、7类市县传导技术。在浙江省直管市模式基础上建立5类统筹策略，在市级规划工作中，将5大规划要素作为重点，做好市级层面的统筹管控工作，其他的留由县级事权。为了市域统筹工作能够有效推进，建立起结构、指标、边界等七类市县传导技术框架和主体功能区政策、弹性留白政策等5类政策保障机制。

结论与讨论

对于市级国土空间规划，一方面强调规划传导工作要自上而下进行，另一方面要将上下联动的统筹规划进行很好的体现。在这整个过程中，建立在管理事权基础上的统筹逻辑显得非常重要。所以，要对地域差异引起重视，整个规划体系要与地方事权管理模式相符合。要想规划编制取得成功，就要将政府意志与市场动力进行很好的结合。对于国土空间规划，市县传导技术方案、规划实施的政策保障都要进行全面的考虑，真正做到技术和政策的有效统一。规划具有动态性，同一深度的图纸不会拼凑出一张美丽的蓝图，只有通过一套综合统筹、动态适应的规划体系才能实现。要想将国土空间规划进行很好的编制，同时将国土空间治理能力不断进行提升就要构建出一套有效的传导和统筹体系。

参考文献：

[1]姚凯,杨颖.市级国土空间规划的统筹与传导实践探索[J].南方建筑,2021,{4}(02):34-38.

[2]王岳. 重庆空间规划体系构建理论探索与实践研究[D].重庆大学,2019.

[3]路琳. 我国市级政府空间规划的权责体系研究[D].郑州大学,2019.