“经济新常态”下的中国人口政策选择

“经济新常态”下的中国人口政策选择

张文佳

柳州市医疗救助和医药招采综合服务中心；广西柳州 545001

摘要：2014年习总书记首次提出“经济新常态”概念来概括中国经济发展的新阶段，指出中国经济下行风险增大。在新的经济形势下，中国人口也进入了新阶段，具备了新特征。劳动力充裕、人口红利喷涌的好日子一去不复返，劳动力短缺将长期困扰我国。如何重构我国经济和人口的关系成为一个新的的课题，本文将就“经济新常态”下的中国人口政策选择进行论述。

关键词：经济新常态、人口政策

2014 年 5 月，习总书记首次提出“经济新常态”概念来概括中国经济发展的新阶段，指出中国经济下行风险增大。那么在新的经济形势下，中国人口是否也进入了新阶段，具备了新特征、出现了新情况? 经济和人口的关系如何评价、如何重构? 经济新常态的信号提醒我们，劳动力充裕、人口红利喷涌的好日子一去不复返，经济的可持续发展将遭遇劳动力短缺的长期困局。根本的挑战来自静悄悄的生育少子化所发生的“人口慢变”，中国人口的少子化进程仍在持续，低生育率的釜底抽薪作用将使劳动年龄人口供给绝对和相对的减少“雪上加霜”。假以时日，难以察觉的“生育慢减”终将成“人力大减”之祸，好比传说中“温水煮青蛙”的悲剧。很多调查发现，中国年轻一代的生育观念已经发生根本性变化，单独二胎遇冷的事实也可佐 证。事实表明，中国人口低生育率已经相对稳定甚至相当稳定，目前观察到的低生育率具有内生性特质。与此同时，国家统计局公布的人口数据显示，劳动年龄人口连续三年成百万级减少，2012年第一次减少 345万，2013年继续减少 244 万，2014 年接着减少371万，而且这一趋势将是长期的，这意味着1997年以后生育增量的减少已经通过人口增长的队列效应带来劳动年龄人口增量的减少^[1]。生育率的持续低迷和劳动年龄人口供给的持续减少不仅使中国进入“超低生育率陷阱”，而且进入“人口减少陷阱”，可以认为这是中国人口最重要的两个新常态特征。中国人口的转变不仅包括生育率、出生率、死亡率和自然增长率等统计指标的转变，而且包括了不可忽视的人口问题的历史转型，这意味着中国人口问题的治理重点和治理方式也早晚要发生相应的战略转变。

1. 人口经济关系已经发生重大变化

事实表明，中国的人口经济关系已经发生重大变化。经济进入下行的新常态，人口也进入萎缩的新常态。根据2014年易富贤博士和苏剑教授对中国2015—2080年的人口预测，在低方案下，中国的总人口将从2010年的12.67亿减少到2080年的7.35亿，减少42%^[2]。2014年5月，习近平在河南考察时首次提及“新常态”，其后在APEC 会议上，习近平在题为《谋求持久发展共筑亚太梦想》的主旨演讲中向包括130多家跨国公司领导人在内的世界工商领袖们，阐述了什么 是经济新常态、新常态的新机遇、怎么适应新常态等关键点。新常态的特点是，经济增长速度下行，经济结构不断优化升级，经济增长动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。经济新常态同时伴随着“新矛盾”、“新问题”和“潜在风险”，其中一个还没有引起足够关注的问题是来自人口方面的变化，包括劳动力短缺和老化、持续低生育率和快速老龄化。

劳动力是生产要素之一，人口红利直接与劳动力供给有关。从20 世纪 70 年代中期开始，中国进入了人口红利期，实现了连续三十多年的高速经济增长，创造了一个不亚于“东亚奇迹”的经济增长神话。换言之，劳动力人口增长期就是经济高速增长期。 据估计，中国的劳动年龄人口在2015年到达峰值9.24亿，2080年的时候降到3.39亿^[3]。这意味着中国从2015年起将面临资产型人口大幅减少的重大挑战，而劳动力人口的减少根本上是因为持续的低生育率和少子化进程所带来的影响。

显然，中国是到重视“人手”或者说人口生产效应的时候了，因为人力短缺问题已经逐渐上升为主导性的新人口问题。人口问题决定人口治理，这是颠扑不破的真理。人口问题要看内在规律和长期趋势，仅仅从人口总量来判断人口问题，不免片面和狭隘。

人口的需求压力已经通过市场导向的体制改革和经济增长得到彻底解决，中国经济早已成功地从“短缺经济”转型为“丰裕经济”。人手短缺压力由于经济体量的扩大日趋严峻，人力的供给在根本上取决于未来人口15到20年的生育增量和投资养成。如果说“生产力压 迫人口”的问题已经解决，那么“人口压迫生产力”的问题将日渐突出。这是中国改革开放以来人口与经济关系的重大变化。人口经济问题简单说就是“人口压迫生产力”问题，即: 持续的低生育率不仅是中国人口的新常态，而且是全球发达地区人口的大趋势，年轻人口供量萎缩最终将导致现代经济增长的乏力和滞缓。人口增长保持人口活力，进而为生产力提供动力和资源^[4]。

持续低生育率的远期效应现在是看不到的，却蕴藏在日积月累的人口负增长惯性能量中，早晚会显化，所以不可小觑。中国特别需要超越当下来讨论和认识未来15到20年的人口问题。因为未来人口问题产生的根源在当下，人口是一个连续的过程，也是一个渐变的过程。当人口发生突变时，那就是量变引发了质变，这就是值得重视的“人口转折”。中国目前面临的是“低生育率人口问题”，这种低生育率趋势不仅将长期化，而且将内卷化，也就是说导致低生育率的因素会不断自我强化，中国将卷入“低生育—老龄化”的恶性循环之中。中国是潜在的超高龄化社会，人手不足问题和趋势已经十分明显。

事实表明，单独二孩政策实施遇冷证明了生育意愿不等于生育行为，而在低生育率形势下，生育行为往往会低于生育意愿。侯佳伟等在《中国人口生育意愿变迁:1980—2011》中对1980—2011年期间开展的 227 项关于生育意愿调查的结果进行系统梳理后发现，中国年轻一代的生育意愿越来越低，理想子女数大致在1.6～1.8之间，而且生育水平的下降快于生育意愿的下降^［5］。我同意这种观点，即使完全按夫妇的意愿生育，全国的生育水平也难以达到人口世代更替水平。个别的多孩行为在一定程度上可以弥补生育率持续低迷的不良影响。中国生育政策的确需要顺应生育形势的变化做出必要的调整。

2. 一胎化生育政策弊端日趋显化

1、从家庭幸福的角度看，累计已经有1.8亿政策性独生子女家庭面临的风险很大，抵御风险的能力很弱。我国失独、伤独的家庭越来越多，规模目前已经数以百万计，可预见的将来将超过千万，这些家庭面临的精神痛苦、现实困难和后顾之忧不可尽数，而且他们对社会的怨恨心理也不可小觑^[6]。中国必须采取家庭友好的人口政策，减少和预防新的失独现象。展望未来，独生子女家庭空巢老人将达到数以千万之众，他们将面临孤独终老、老无所依、老难所养、老难善终等诸多挑战。独子老龄化实际上是痛苦老龄化的过程。独子老龄化将向独子高龄化演进，到时护理人力短缺问题、老年亲情短缺问题将大面积爆发。

2、从社会和谐角度看，迄今计划生育引发了很多社会冲突和矛盾。长期以来，超生罚款和社会抚养费的巨额征收违背了生育权利乃天赋人权的世界公理，造成了很多家庭的不幸以及家庭和社会的对峙，甚至使一些低收入家庭雪上加霜、难以脱贫致富。从生育伦理角度看，单独放开二孩的人口新政对非独家庭来说是明显的社会不公，由此造成非独家庭心理的不平衡，以及潜在的失独家庭。单独放开二胎的人口新政走的是分群式改革的路线，即先双独、后单独、再非独，这有违生育政策的公平性。

3、从人口发展的角度看，长期低生育率导致人口发展不可持续，严格限制生育、低生育率稳中有降不利于人口长期均衡发展。中国现在不是处在低生育的边缘，而是已经进入低生育漩涡的中心，这是国家之不幸，民族之大患，未来之大忧。长此以往必然影响人口生态安全，威胁社会的稳定和谐。

三、人口发展规划需要战略新思维

人口发展规划既是战略性部署，也是阶段性计划，在某种意义上将重塑人口发展的过程。优良的规划既要体现高瞻远瞩、瞻前顾后的思维，又要体现安全积极、细致入微的精神,最重要的变化是从以数量为本转变到以人权为本。这个指导思想树立起来，人口这盘棋就能走活。所以，“稳定低生育水平”已经大大不够，随着人口流动、迁移和城市化浪潮的到来，中国需要根据新的形势来“优化人口发展”。

第一，人口规划应该有价值目标。我们的目标是什么? 在战略的层面上，应该是促进人口安全和积极的发展。人口安全发展是底线和前提，人口积极发展才是核心和目标所在。如果不注意人口发展的风险效应和积极效应，就可能导致人口发展的失败以及人的全面发展的战略性失误。离开制度结构来讨论人口问题是不全面的。人口安全发展本质上是一个如何健全结构和分布的问题。人口安全的命题实际上是要提醒我们去注意人口发展的平衡问题，就是要处理好人口控制与人口结构健全、人权保障、素质改善、人力开发等等的关系，而这些，都需要人口安全的战略新思维。生育率并非越低越好。现在越来越多的地区已经进入生育率的“第二次转变”，过去是国家让百姓少生，现在是百姓自己要少生。在生育水平上，越来越多的地区已经进入“超低生育率”，中国非常需要研究持续的超低生育率现象所隐含的社会经济成因和复杂的后果。如果不对现行政策的风险予以足够的关注，人口规划极可能事倍功半甚至南辕北辙。人口积极发展实际上是要转变人口的力量形态，包括对人的投资和对人力的开发。无论是人口安全发展还是人口积极发展，都要促进人的全面发展。具体的目标就是指标的多元化控制，包括人口控制指标、人口结构指标、人口健康指标以及人类发展指标等。

第二，过去好的经验、思路和做法肯定要保留，但同时需要处理好几个关系:

其一，国家规划事关大局。中国有“大国效应”，可以调剂余缺。国家规划和地区规划的关系既要自上而下，也要自下而上。分类指导十分重要，而且越来越重要。应该尊重地方首创权,一刀切的做法弊端甚多。

其二，社会与家庭的关系。对低生育水平的追求从来就不是目标本身。归根结底，控制非意愿的生育是为了人权保障和公民福利。低生育稳定在什么水平上合适至今没有达成共识，但这个问题越来越不能回避。历史上的经验教训告诉我们，过犹不及，未来的人口规划要有余地。2010 年第六次人口普查显示，生育率达到了1.18的超低水平，这显然不是一个适度的水平。如果我们承认“独生子女家庭本质上是风险家庭”是一个常识性判断，那么对政府来说，就要考虑独生子女家庭规模和比例的扩大可能给整个社会发展和家庭和谐带来的诸多风险。事实证明，过分将注意力集中在人口总量上必然导致顾此失彼。

其三，对木已成舟的老家庭要适当补偿，对新的家庭则要设法帮助规避生育风险。今后生育政策和社会政策配套要“兵分两路”，对不同的家庭要区别对待。现在实行的农村部分计划生育家庭奖励扶助计划实际上是一种补偿性政策，也就是说，这一计划和制度定位在“事后补偿”而不是“事前鼓励”。逐步下放适度生育决策权，这种“还权于民”是一种特殊而重要的社会保障形式，因为生育资源是最基本、最可靠、最有效的养老资源。这样的时刻早点到来，期望国与家将达成发展的双赢。

四、重建大国人口治理之道

根据近年来出现的人口形势和人口问题，中国需要重建大国人口治理之道，即告别一孩化的做法，鼓励二孩、三孩，大力提振生育率以求人口复兴。中国已经产生了规模巨大的政策性独生子女高风险家庭，问题不断积累、扩大和外溢，中国进入了人口学意义的“风险社会”。现在中国要担忧的是生育率继续低迷，而不是生育率的反弹。高养育成本时代已经到来，年轻夫妇越来越趋向于晚婚晚育、少生优生，平均的理想子女数不超过1.6～1.8，即便全面放开二孩、三孩，实际生育率也很可能稳定低于1.3^[7]。人口是国家安全的重要变数，是国家力量的重要组成部分。人口安全是人口战略的出发点，需要持续地通过适度生育和优化人口保证年轻人口、劳动力和人才资源的战略储备。面对严峻的人口萎缩大趋势，中国亟需摆脱“负人口观”的思想导航，改变人口增长是负担和压力的看法。人口是人力和人才产出的母体，是一切资源中最可宝贵的资源。正如中国没有一寸土地是多余的，也没有任何一个同胞是多余的。新生人口对家庭和国家都是希望，应该欢迎婴儿潮的到来。为降低家庭内部的生育成本，保护年轻家庭的生育积极性，国家和政府要在怀孕生育带薪休假、婴儿分娩、优生指导、孩子入托、上学、医疗等诸多方面全面采取生育友好、孩子友好、家庭友好的社会公共政策，鼓励结婚和生育，优化生育关怀、福利等公共服务保障体系，给家庭生育减负，给生育第二个、第三个孩子的家庭政治地位上、经济上实惠，全面营造生育二孩、三孩的社会氛围和政策环境。

参考文献:

1. 乔晓春,翟振武,于学军,等.中国的生育率到底有多低?[J]. 市场与人口分析.2005,11(6):32-34.

2. 郭志刚,王丰,蔡泳.中国的低生育率与人口可持续发展[M].北京：中国社会科学出版社，2014:86-87.

3. 乔晓春.关于 21 世纪中国生育政策研究的思考[J].人口研究.1999,(2):1-9.

4. 汤梦君.中国生育政策的选择—基于东亚、东南亚地区的经验 [J].人口研究.2013,27(6):77-90.

5. 侯佳伟,黄四林,辛自强,等.中国人口生育意愿变迁:1980—2011［J］.中国社会科学,2014(4):78－97．

6. 李建新.中国人口:不能以追求减少人口数量为目标[J].人口研究.2002,26(4):46-49.

7. 游允中.一孩化政策的历史使命已经完成了[J].人口与发展. 2010,16(5):34-36.