市政工程PPP项目经营风险的关键因素研究

市政工程 PPP项目经营风险的关键因素研究

程洋洋

中国水利水电第三工程局有限公司 陕西省 西安市 710000

摘要：PPP模式是政府和社会资本的全过程合作，项目投资额大、经营期长、合作方众多，各方关系复杂，涉及的风险因素众多。换言之，PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻。谈恋爱容易，但要结婚并长期运营PPP模式，需处理好各种关系，做好迎接各种风险挑战的心理准备。本文根据作者多年工作经验，对市政工程PPP项目经营风险的关键因素进行了详细的分析，并提出了相关的规避风险的措施，供大家参考和借鉴。

关键词：市政工程；PPP项目；经营风险；关键因素

1、引言

目前PPP项目社会资本方近七成来自中央企业和国有企业。PPP专案投资金额大、回报期长、部分专案操作不规范、大量资产负债表外运行等，加大了央企财务风险。
　　国企降杠杆是供给侧结构性改革五大任务之一去杠杆的重中之重。此次，国资委要求各中央企业高度关注PPP业务对企业财务结构平衡的影响，综合分析本企业长期盈利能力、偿债能力、现金流量和资产负债状况等，量力而行，对PPP业务实行总量管控，从严设定PPP业务规模上限，防止过度推高杠杆水准。

2、市政工程PPP项目三大特征

2.1伙伴关系

PPP中社会资本与政府的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。政府之所以和社会资本合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。

2.2利益共享

PPP中政府与社会资本并不是简单分享利润，还需要控制社会资本可能的高额利润，即不允许社会资本在项目执行过程中形成超额利润。在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的社会资本取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

2.3风险共担

伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。在PPP中，政府与社会资本合理分担风险的这一特征，是其区别于政府与社会资本其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，政府却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。

3、市政工程PPP项目经营风险的关键因素研究

3.1政策风险

政策风险主要是国家环保政策和税收政策的改变，如环保标准提高、税收政策、指标调整等，会导致项目公司的运营成本改变，影响PPP项目公司包括政府和投资商在内的各股权方的投资收益，进而影响项目的顺利进行。

3.2不可抗力风险

不可抗力风险主要指项目的参与方不能遇见且无法克服、避免的时间给项目造成损害或毁灭的风险，如地震、台风等自然灾害。

3.3环境污染风险

在项目建设运营过程中，会产生废水、钻渣、污泥、废机油、柴油、建筑垃圾以及少量生活垃圾在内的固体废物，市政工程施工时机械工作时发出的噪声，来自生产生活污水和污泥的臭气等污染物。

3.4工程质量、进度、安全等风险

施工风险包含地质条件、材料设备供应、工程设计变更、工伤事故、技术规范、自然条件恶略、外部因素等。管理风险包含应变能力、合同管理、人才管理、施工管理、能源管理。施工企业要发挥自身优势客观衡量自身能力，将风险较大或不擅长的环节分包出去，将风险转移给分包商；将工程担保机制运用到工程建设中，由传统依靠工程索赔来转移风险转变为支付保险费的方式将工程建设风险转移给保险公司；严格按照施工组织设计进行施工，并运用BIM技术减少设计与实际施工的冲突；加强成本管理，提高资源利用率和优化工序，防止成本超支；实施进度动态控制，对关键节点进行重点监控、检查，并制定切实可行的整改措施，保证工期；加强施工合同管理，提高施工企业合同管理人员的综合业务能力，提升项目公司和政府部门的履约水平，避免违约风险的产生；对于不可抗力造成的风险，施工企业要提前制定处置方案，同时购买工程保险，将不可抗力造成的损失降到最低。

4、市政工程PPP项目经营风险的防范措施

4.1政策风险控制措施

可以通过明确界定特许经营期内收费调整机制（采用两年或三年根据物价指数变化而调整），规定特许经营期可以延展的时间并配合收费标准的调整等措施减小国家环保政策和税收政策等政策风险。

4.2寻找风险分担的合理边界

　　PPP项目运营中面临的风险因素极其复杂，合理分担风险是保障PPP模式顺利运营的前提。由于风险复杂，识别和度量PPP项目风险比较困难，用好PPP这把利器，需遵循大型项目建设的一般规律，将项目风险在参与方之间进行合理、公平地分担。公私合营要写好合同，对风险分担要有详细的准备，签订PPP合同时需尽量处理好每个细节。

　　在风险分担方面需遵循以下原则：一是发挥禀赋优势。由于PPP项目的参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同。风险应由最适宜的一方来承担，参与方对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险。二是风险和收益要匹配。高风险高收益，低风险低收益，要体现公平。唯有公平，才能将各个项目参与者持续地拴在一起，构成紧密利益共同体。三是量力而行。承担的风险要和参与方的能力相适应，要有上限。如果承担了无法承担的风险，就会缺乏控制能力。以上是原则性要求，在PPP项目具体运营中，还要因地制宜，在实践中不断总结经验。

4.3健全绩效考核机制。在现行政府绩效评估机构基础上，逐步建立PPP项目评价体系。

首先是政府绩效评估。财政部门作为资金拨付机构必须成为政府绩效评估的主体，这是事前评价的核心。履行事前、事中、事后全过程审计监督。其次是专家与中介评价。要让专家和民众广泛参与评议，保障公众的知情权，切实实现政务公开，提高公民评议的水平和效率。专家主要负责解决一些技术上的难题，协同政府部门确定指标、标准，对各部门的支出绩效进行评价。另外，审计部门评估。以审计部门作为评价组织体系中事后监督评估的主体，以保证评价结果的客观公正，又体现了绩效预算的决策民主化功能。同时，要强化PPP项目绩效评价管理。PPP项目绩效评价管理主要分为项目管理、完成时间、完成质量三个方面，考核的重点在于项目质量和管理效率。当然，在具体执行中，要看绩效目标是否明确、细化、量化、按流程管理批复等方面。此外，在政绩考核体系中，可以尝试把吸引多少社会资本作为重要的考核指标，以推动地方政府积极推广和应用PPP模式。

5、结束语

针对PPP项目风险的阶段性、多样性等特点，应积极建立从风险识别到应对处理的全过程动态风险管理系统。根据不同阶段风险表现的重要程度制定有针对性的风险应对策略，并采取风险自留、风险回避、风险转移等应对手段，以提高项目的成功率。

参考文献：

[1] 施工工程项目经营风险的管理控制[J].陈禄根.中国中小企业.2021,(02)

[2] 建筑施工项目的经营风险管理分析[J].谢晓阳.住宅与房地产.2019,(22)

[3] 城市地铁PPP项目经营风险的关键因素研究[J].阴奕1叶晓甦2陶媛3. 重庆建筑.2021,20(01)