国土空间规划背景下城镇低效土地整治探讨

国土空间规划背景下城镇低效土地整治探讨

张鹏 王少华 欧阳松

湖北省城市规划设计研究院

摘要：我国是一个人口众多的国家，对土地资源需求量增加。当前我国正处于国土空间规划体系变革的关键时期，社会各界普遍认识到乡村地区村庄规划建设的意义重大，具有紧迫性，事关乡村振兴和全面建成小康社会目标能否实现。本文通过梳理我国村庄规划的发展历程、总结新时代村庄规划的内涵要义、剖析当前村庄规划面临的问题，基于“多规合一”的规划编制技术以及国土空间规划体系的约束，结合笔者在江西省省级试点村庄规划的编制实践与思考，从全域管控、村庄建设两个维度，探索可复制、可推广的实用性村庄规划的策略与方法。

关键词：村庄规划；多规合一；实用性；策略与方法

引言

按照《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》相关部署要求，各地积极开展全域土地综合整治试点工作。在具体推进过程中，一些问题亟需解决。基于新时代国土空间治理现代化的要求，全面理解全域土地综合整治的趋势和作用，探讨新时代全域土地综合整治规划思路，对于构建和完善系统完备、科学规划、运行有效的现代空间治理体系和治理能力现代化具有重要的意义。

1国土空间规划背景下农村土地规划的意义

近10年来，由于土地开发和复垦面积的不断加大，尤其是近年国家批准的城乡建设土地面积增多，使得农村土地的规范化建设也不断加快，这对于我国农民粮食安全和新农村建设以及城乡一体化的发展都起到了重要的作用。利用土地规划可以帮助、引导和鼓励村民加强对于土地的利用，提高自身收益，促进农村的经济发展。

2国土空间规划背景下农村土地规划现状分析

经过几十年的农村土地整顿以及规划后，我国现有的耕地面积和质量都得到了有效的扩大和提高，农村土地以及建筑布局得到了进一步优化，农村的生产条件以及生产方式得到了改善，相关的管理制度也得到了完善。这对于农村环境和生态的保护都有着重要的作用，并且为以后的土地规划和农村经济发展奠定了坚实的基础。虽然农村土地的规划取得了一定的成果，但依然存在不少问题。

2国土空间规划背景下城镇低效土地整治策略

2.1根据地区实际采取个性化土地规划模式

农村土地规划应根据不同地区的不同实际环境采取个性化的土地规划模式。各地的自然环境和经济发展条件各不相同，应当在农村土地规划的过程中充分结合当地实际情况，因地制宜地探索和尝试新的规划方式，并且可以将具有当地文化特色且有效的土地规划模式向类似环境的地区推广。比如，贫困地区或者易发生地质灾害的山区，应制定以防治自然灾害以及促进经济发展为目的的对策，比如可以采取集体搬迁，在合适的地理位置建立新型村庄等。又如，在粮食生产的重点地区就要以整治农田为主要方式，以农村基础设施建设为次要方式，并且要对土质较好的农田和耕地设立农田保护区。

2.2完善公共设施，构建乡村社区生活服务圈

乡村社区是实现乡村振兴战略的基础空间载体，相比于城市社区集中式、标准化、品质化的配套需求，乡村社区具有生产生活一体化、服务群体分散、差异化巨大等特征。因此，须遵循多元、灵活、均衡的配套原则，更加注重乡村社区在生产、生活、生态、文化、旅游等方面的有机融合。笔者在江西省省级试点村庄规划编制实践中，因地制宜地提出构建“1+12+N”的乡村社区公共设施配套模式，“1”，即1个乡村社区生活服务圈，“12”是指一般行政村配套污水处理设施、垃圾转运设施、公共厕所、村委会、文体活动设施、卫生室、便民超市、乡村书屋、幼儿园、公交站点、网络设施、金融网点12项基本公共服务设施，“N”是指根据不同的村庄分类和发展需求进行设施配套，如村史馆、民俗体验馆、养老服务设施、小学、游客服务中心、农家乐、乡村民宿、晒谷场等。

2.3着眼全地域和全流域，实现国土空间治理整体化

自然地理的全地域和全流域，是国土空间各要素的载体，统筹考虑生态系统、农业生产和城镇环境的空间结构完整性和整体性，这是系统完整地做好区域统筹治理的关键所在。全域土地综合整治的范围，是要着眼国土空间全地域、全流域的统一治理和整体修复，实现“山上山下同治、地上地下同治、流域上下游同治”，形成纵向统一、横向联动、条块结合的格局。在尽量保持山体、水域和林地等生态系统完整性的同时，又要打破行政界线的束缚，坚持区域协调、上下联动，处理好行政区内部、相邻区域之间的衔接与协调，统筹推进国土空间治理体系和治理能力现代化。

2.4配置独立的国土空间规划流程

为了推动国土空间规划工作不断完善，确保城市化进程的不断推进，维持整体经济发展的持续性，要特别注重与社会发展相对应的政府层级监管，这不仅有助于提升人民生活水平，而且可以有效推动国土空间规划的高质量发展。现阶段，我国正在加快国土空间规划的步伐，配置独立的国土空间规划流程，促进社会转型的不断深化，从而推动城市经济发展。配置独立的国土空间规划流程就是从根本上注重国土空间规划流程设定的合理性，有效推进专管部门发挥职能作用，对于低效土地资源进行细节性优化完善。当然，也可以选择性使用双向评估的方式，依照专题研究会议内容，完成国土空间规划草案编制，在征求多方意见后，对是否落实草案进行审批报备。

2.5制定相关的农村土地规划治理政策

各地方政府要结合当地的实际情况，建立典型示范区，做好引导规划，全面共同推进土地规划治理政策。政府工作人员要实地考察管理范围内农村土地的实际情况，充分了解广大农民的意见和想法，针对不同区域制定专项农村土地规划方案，合理布局村庄的分布，完善农村土地整体规划。各相关部门要形成联动机制，加大对土地规划整治的资金投入，积极维护农村人民的合法权益，同时鼓励农村金融的发展，对农村土地规划开放信贷。另外，还可以实行奖惩制度，对积极推进农村土地规划的单位进行表彰，对拒不进行规划的单位通报批评，以此来提高土地规划的速度和效益。

2.6强化土地整治规划效果

我国城镇建设具有普遍性、差异性特点，所以依据土地资源实际管理状况，将国土空间细化为五级，能够有效达成管理目标，增强国土规划管理效益。随着土地规划发展进入全新阶段，传统土地开发方式已经不能满足当前时代需要，主要原因是非农业建设占用耕地补偿制度的发展应用。在我国生态文明建设蓬勃发展的当前，土地规划整合治理工作表现出全新的特征，并非只关注质量，更多地追求质量与数量相结合，更好地提高土地利用率，提升土地资源优化水平。在进一步开展土地整治工作过程中，要结合当前城乡建设用地的实际状况，强化土地利用效率，深入挖掘土地资源开发潜力，提出适宜的城镇用地再开发的策略措施。当然，基层单位需要服从上级领导的指示，依据本层级规划重点，优先考量战略成果，强化土地资源规划协调性，最终提升基层部门的实际操作可行性，全面维护我国土地空间规划的统一规范性。

结语

我国现有约54万个行政村，乡村数量多、发展差异大，新时代的村庄规划不仅是一项技术工作，更是我国实施乡村振兴和全面建成小康社会的重要抓手。村庄规划也不是简单的“建设规划”“整治规划”或“管控规划”，而是基于“多规合一”的乡村地区详细规划，应符合“政府管用、村委好用、村民实用”的总要求，从全域管控、村庄建设两个维度，探索可推广、可复制的乡村地区规划、建设的实用性策略与方法。

参考文献

[1]中共中央,国务院.中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z].2019.

[2]赵峰,黄寿海.农村土地承包经营权流转碎片化及其整体性治理[J].宏观经济研究,2016(1):13-19.