提升临时用地土地复垦方案编制的几点建议

提升临时用地土地复垦方案编制的几点建议

龚奇

安徽省芜湖市土地开发复垦中心 安徽 芜湖 241000

摘要：临时用地土地复垦方案是对临时使用土地造成损毁实施有效复垦的指导依据，随着践行“山水林田湖草生命共同体”生态文明理念的不断深入，如何让土地复垦方案满足我国生态文明建设要求值得深入思考。本文结合方案编制主要框架内容，从分类编制、项目背景介绍和选址过程分析、复垦可行性分析、基础数据处理、复垦措施和质量要求、工程设计和预算编制等方面，在现实存在问题进行梳理后，结合工作实际，提出对应解决思路和建议，以期对临时用地复垦工作有所裨益。

关键词：土地复垦方案；编制问题；建议

随着我国经济不断转型升级,大量基建及民生项目等新增生产建设活动在使用批准的用地作为主体工程外，为建设而直接服务于施工人员的办公和生活用房，服务于工程施工的辅助工程等不可避免需要配套的临时用地，或由于工程地质勘查、水文地质勘查，以及矿产资源勘查及抢险救灾等的需要临时用地。为指导临时用地使用后复垦工作，土地复垦条例^[1]第十一条明确规定：土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案。安徽省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知^[2]要求：“临时用地单位应当按照国土资源部《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》（国土资发[2007]81号）的要求，编制土地复垦方案，对可能因挖损、塌陷、占压等原因破坏的土地范围、面积、地类和程度等进行科学合理预测，提出土地复垦的技术路线和方法，明确土地复垦的时间，落实土地复垦费用措施等”。本文将结合实际，对相关问题进行分析并提出建议，以期对未来复垦方案编制质量提升有所裨益。

1当前临时用地复垦方案审查中存在的主要问题

2011年5月31日开始实施的《土地复垦方案编制规程》（TD/T1031.1-2011）。复垦方案是一种基于科学预测的超前规划，具有前瞻性、预测性和动态性^[3]。在审查芜湖市临时用地复垦方案中存在以下几个问题：（1）土地复垦方案编制内容缺乏整体性，内容逻辑上联系不紧密；（2）方案编制背景及选址过程分析对主体工程与临时用地关系及临时用地选址必要性和合理性论证不够，缺少备选地块和方案；（3）方案中临时用地项目现状和基本信息与工程设计及措施逻辑不一致，缺乏有效说明及论证；（4）复垦目标和复垦地类方向僵化，不能有效满足设计需求和充分发挥方案编制技术单位主观能动性；（5）土地复垦可行性分析中损毁预测和土地复垦适宜性评价过程流于形式无针对性，适宜性评价结果与复垦目标关联性不强；（6）临时用地表土剥离、运输、存储管护和后期复垦使用缺乏有效监管，每个临时用地项目均布置表土堆放区现实施工难度大；（7）土地复垦方案中关于复垦后管护责任难落实；（8）预算编制定额过时需更新。

2 新时代新要求

国土空间生态修复是自然资源部门的核心职责之一，是落实习近平生态文明思想，践行“山水林田湖草生命共同体”生态文明理念的重要抓手，而临时用地复垦作为国土空间生态修复工作的一部分，也是用地保障的重要补充。在新的起点和征程上，针对当前临时用地复垦方案在指导实践中暴露出的问题，需要从整体上，系统性谋划改进措施。

3 主要建议

3.1 分类编制，精准施策。土地复垦条例实施办法^[4]第八条：土地复垦方案分为土地复垦方案报告书和土地复垦方案报告表。依法由省级以上人民政府审批建设用地的建设项目，以及由省级以上自然资源主管部门审批登记的采矿项目，应当编制土地复垦方案报告书。其他项目可以编制土地复垦方案报告表。实践中，市、县级自然资源部门一般从谨慎角度考虑，无论主体工程建设项目的级别如何一般都要求编制土地复垦方案报告书。建议可从省级层面出台分类实施细则，针对临时用地性质单纯、面积较小、不占用永久基本农田且复垦工程措施简易项目，只编制复垦方案报告表，简化报批材料和流程。对于重大线性工程等项目使用临时用地的，特别是损毁程度、类型、位置分布复杂，范围面广点多，复垦工程技术措施要求高，资金量大的项目，应规范和细化复垦方案编制内容，保障土地复垦方案编制质量。

3.2充实编制背景介绍，加强选址必要性和合理性过程分析。对主体工程与临时用地关系及临时用地选址必要性和合理性的论证，笔者认为选址问题实质也是一个博弈问题，建设单位选用临时用地主要考虑的是临时用地使用的成本、离主体工程距离、交通便利性和审批难易程度等，而自然资源主管部门则主要站在公共政策供给角度，从满足公共利益和社会稳定并服务企业发展出发，以不占优质耕地且尽量避让永久基本农田、生态红线及生态用地为原则。一般临时用地复垦方案由建设单位自行或委托编制，依从其利益考量，方案报主管部门申请专家论证时往往选址已结束，依据选址地块已完成了复垦可行性分析、损毁预测、复垦工程设计和具体措施安排，工程量及预算投资也已编制完成，选址必要性和合理性依附已选地块论证，若选址不合理将造成方案的推倒重来或重大修改，建议方案应在细化编制背景介绍基础上，提供备选地块和选址分析说明，通过综合比选分析供最终论证参考。

3.3 充分调动编制工作主观能动性，因地制宜编制方案。因囿于方案通过专家论证和审批的保守考虑，不少方案设计时复垦后地类及位置、面积和高程等基本还原复垦前，造成土地复垦方向可行性分析、复垦措施与质量要求形同虚设，丧失对复垦工作指导作用。笔者认为土地复垦方向应在结合相关规划、临时用地使用后损毁预测、土地适宜性评价分析基础上，站在更大的区域尺度视角，从以周边生态景观和环境协调及满足未来利用需求出发，来安排土地复垦目标。建议：在农业区域，除满足优先复垦为耕地外，还应结合当地农业产业结构调整及布局，全域综合整治，种田大户承包利用等考虑，来统筹配套农田基础设施建设工作；在生态用地及沟河湖泊沼泽滩涂周边，要严格禁止和控制临时用地使用中污染排放，复垦方向应更多考虑涵养水源，净化环境等生态价值；在城镇规划区内，要与控制性详细规划相衔接，经临时用地土地权属单位（可同时包括临时用地使用利益相关第三方）同意，对已无人耕种，可预见的将来将被建设地块，在修建好排涝渠系后，应优先考虑先行复垦为园林绿化用地等，这不仅美化了环境改善了空气质量，且由于场地已平整到位也方便后期建设占用。

3.4科学预测土地损毁情况，简化土地复垦适宜性评价，且保证适宜性评价结果与复垦目标相衔接。损毁预测分析中选择分级的评价因子（如压占破坏不少方案选择因子多为： 压占面积、硬化物厚度、边坡和堆高等）无理论依据。通则^[5]要求“结合对土地利用的影响进行土地损毁程度分级，分级应参考国家和地方相关部门规定的划分标准，也可结合类比确定。”但具体损毁预测参考标准较宽泛不好操作。建议：可使用类比方法，结合周边土地利用情况，从恢复到周边地块现状（即已满足土地适宜性评价结果需要）的难易程度来预测土地损毁分级。

3.5 加快预算定额修订，更新计费标准。以安徽省芜湖市为例，临时用地复垦方案投资估算费用编制除监测与管护费外，其他费用目前依据的是《安徽省土地开发整理预算定额标准》（安徽省财政厅、安徽省国土资源厅）（2010.9），由于时间跨度过长，物价水平变化，预算定额中人工费单价过低，而随着技术进步，施工工艺及机械设备的改进，原有的机械费也应有所调整。建议省级层面尽快启动预算定额修订工作。

参考文献：

[1]中国国务院.土地复垦条例[Z].2011-03-05.

[2]安徽省国土资源厅.安徽省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知[Z].2010-04-22.

[3]李丹，李贤波，周颖明.论土地复垦方案编制的重要性[J].南方农业,2017年1月17（2）:72-73.

[4]自然资源部.土地复垦条例实施办法[Z].2019-07-16.

[5]中国国土资源部.TD/T 1031.1-2011 土地复垦方案编制规程 第一部分：通则[S].2012.

龚奇 1984年生 汉族 湖北省公安县人 土地资源管理工程师 硕士研究生 研究方向：土地整治与规划评价 13955376196 419303813@qq.com