浅谈南京市工矿废弃地复垦利用

浅谈南京市工矿废弃地复垦利用

韩建业 杨纪平

南京市土地整理和集体土地征收管理中心

1. 目的与意义

《国土资源部关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》（国土资发〔2012〕45号）中将工矿废弃地的复垦利用定义为：将历史遗留的工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地加以复垦，在治理改善矿山环境基础上，与新增建设用地相挂钩，盘活和合理调整建设用地，确保建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量有提高的措施。

在当前十分珍惜、合理利用土地和严格保护耕地基本国策之下，落实中央以“长牙齿”的措施保护耕地，工矿废弃地复垦利用，可以协调经济发展与耕地保护两者关系，有利于资源节约优先战略的实施，有利于推进节约集约用地，有利于废弃矿山宕口生态环境修复,促进可持续发展。

工矿废弃地复垦通过土地管理方式的创新，坚持科学发展观，协调经济社会发展与土地资源节约利用之间的关系，有效的促进了空间布局的优化，修复了生态环境，不仅给当地创造了经济效益，也创造了生态效益和社会效益。

2. 文件政策

2012年3月7日国土资源部下发《国土资源部关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》（国土资发〔2012〕45号），在江苏等省份开展工矿废弃地复垦利用试点工作。2012年11月19日江苏省国土资源厅下发《江苏省自然资源关于工矿废弃地复垦项目库建设工作的通知》（苏国土资函〔2012〕832号），在江苏部分市开展工矿废弃地复垦利用试点工作；2013年7月22日，为进一步做好工矿废弃地复垦项目地类认定及工矿废弃地复垦项目调整备工作，江苏省自然资源厅下发《江苏省自然资源厅关于做好工矿废弃地复垦项目库建设工作的补充通知》（苏国土资发〔2013〕273号）；2014年1月17日江苏省国土资源厅下发《江苏省国土资源厅关于印发<江苏省工矿废弃地复垦利用试点管理办法>的通知》（苏国土资规发〔2014〕1号），明确工矿废弃地复垦利用具体要求。2018年3月，原南京市国土局为切实做好当年“两库”及工矿项目立项工作，下发《关于做好全市2018年度耕地占补平衡补充耕地、城乡建设用地增减挂钩复垦和工矿废弃地复垦项目库建设工作的通知》（宁国土资发〔2018〕73号）。2019年3月，南京市规划和自然资源局下发《关于做好全市2019年度耕地占补平衡补充耕地、城乡建设用地增减挂钩复垦和工矿废弃地复垦项目库建设工作的通知》（宁规划资源〔2019〕158号）。南京市工矿废弃地项目自2015年开始实施，目前已有一定规模。

三、实施现状

南京市自2015年实施工矿废弃地复垦项目以来，共立项实施工矿废弃地项目107个，项目总规模351.2523公顷，形成建新指标337.8825公顷，形成耕地指标327.272公顷。其中，2015年实施工矿废弃地项目6个，建设规模28.9476公顷，形成建新指标28.6564公顷，形成耕地指标28.2048公顷；2016年实施工矿废弃地项目2个，建设规模4.0351公顷，形成建新指标3.4207公顷，形成耕地指标3.4091公顷；2017年实施工矿废弃地项目2个，建设规模10.2204公顷，形成建新指标9.0114公顷，形成耕地指标8.7665公顷；2018年立项工矿废弃地项目23个，建设规模94.3570公顷，形成建新指标92.1687公顷，形成耕地指标90.5810公顷；2019年立项工矿废弃地项目43个，建设规模127.7390公顷，形成建新指标122.8327公顷，形成耕地指标117.5578公顷；2020年立项工矿废弃地项目31个，建设规模85.9452公顷，形成建新指标81.7926公顷，形成耕地指标78.7528公顷（见表1）。

表1：南京市历年工矿废弃地复垦项目数据汇总表（单位：公顷）

2015-2020年，栖霞区共实施工矿废弃地37.1364公顷，江宁区共实施工矿废弃地141.5364公顷，浦口区区共实施工矿废弃地9.1785公顷，溧水区共实施工矿废弃140.876公顷，高淳区共实施工矿废弃地22.517公顷，江北新区及六合区未实施工矿废弃地项目（见下图）。

从上图可以看出，2015年至2017年，南京市工矿废弃地建设规模一直处于低水平，2018-2020年建设规模有一定提高；在南京市郊五区中，江宁区、溧水区工矿废弃地建设规模较大，积极性较高，其他区工矿废弃地建设规模则较小，积极性较低。

四、问题与对策

在项目监管中，发现存在如下问题：

一是新增耕地后期管护不力。工矿废弃地项目竣工以后，虽然分局与镇街都签订了管护协议，但新增耕地后续管理始终不到位，没有按要求种植农作物，甚至存在非农建设占用的情况。而近年来，部、省各部门各类核查越来越多，对我市新增耕地后期管护提出了更高要求，我市行政主管部门应在下一阶段寻找解决这一问题的途径。

二是全市后备资源不足。通过2019-2020年度的大力整治，形成大量建新指标，这也导致全市可做项目后备资源不足，从目前来看，全市各区今年上报项目不多。如何继续挖掘潜力，是今后需要探索的方向。

三是过多追求新增耕地指标。各区在实施工矿废弃地复垦项目过程中，过多的追求耕地的数量和指标的形成，没有充分考虑项目区与周围环境的结合，没有充分征求老百姓的意愿。在今后项目实施中，应做到山、水、林、田、湖、草全要素整治，将项目区与周围环境相结合，做到以点带片，整体提升，助力乡村振兴。

四、项目规划千篇一律。规划设计单位在做规划设计时，未充分考虑项目的特殊性，没有因地制宜，导致项目规划方案千篇一律，模板化情况严重。项目规划单位现场踏勘不够认真仔细，“纸上画画”，项目规划形同虚设。下一步应加强土地整治从业机构监管，建立土地整治从业机构信用管理制度，做到奖优惩劣。