环境民事公益诉讼诉前程序完善的法律思考

环境民事公益诉讼诉前程序完善的法律思考

吴海苗

中共淮南市委党校 安徽淮南 232001

摘要：随着中国社会对环境问题的重视程度逐渐加大，加上习总书记的“两山论”对中国经济发展意识的深刻影响，环境及环境保护问题已经成为全社会的基本共识。在我国的司法保障中，环境民事诉讼的制度设计中，诉前程序是提起诉讼的必须程序也是决定程序。然而，在实践过程中遇到了诸多执行问题与司法逻辑问题有待解决。具体表现为：适用范围的狭窄、使用对象的模糊以及损害范围界定的不明确等。严重影响了社会公平的实现与全面依法治国制度理念的社会普及，在社会上引发了强烈反响，并成为社会舆论的热点争议话题之一。因此，深入调查现阶段环境民事诉讼诉前程序问题，针对重点矛盾依据宪法精神提出合理化完善建议是非常必要的。

关键词：环境问题；民事诉讼；公益诉讼；诉前程序；完善与思考

我国的环境民事公益诉讼制度是在2017年正式出台并受到社会各界一致看好，并且为了能够更好地服务民生、建设环境保护型社会，还为该制度设计了独特的诉讼机制——诉前程序。从该法律的试点实践结果分析，在众多关于环境问题的诉讼中，环境行政公益诉讼的诉前程序作用明显，基本上完美实践了法律顶层制度设计中的预期效果。然而，在环境民事公益诉讼案件中，诉前程序的效益则大大降低，甚至于原本应该参与到诉讼中的相关单位和环境保护组织的作用被极大忽视，在整个诉讼案件中的存在感被极大排除在案件之外的现象普遍存在。主要原因还是在环境民事诉讼和环境行使诉讼界定问题上的判罚原则出现了制度矛盾，诸多民事案件被以刑事案件的方式进行处理，极大程度增加了单一类型案件的处理成本，更为司法系统带来了极大的单向工作繁重问题。

1. 诉前程序概念的基本内涵

所谓的诉前程序，主要是针对检察机关的工作流程进行适当调整以满足民众基本办案需求的顶层法律制度设计^[1]。也是自环境民事诉讼法案试点实践以来，检察机关处理环境民事诉讼案件之前必须执行的司法程序步骤。该程序设计的初衷，在于更快、更高效地处理社会问题。众所周知，环境保护问题我国近些年兴起的新时期的发展问题，环境问题的司法保护和民事诉讼都是新兴的司法内容，民众的司法权益和诉讼流程是在总结之前民事诉讼案件处理经验基础之上确立的，基本的工作内容是帮助群众了解自身民事诉讼的发起合法性与诉讼条件与证据的完备程度，以免出现群众误会，节约我国基层司法管理成本。

在诉前程序问题上，与检察机关办理的一般性质民事诉讼有很大区别。主要体现在准备阶段或者起诉之间的工作环节处理上。在进行起诉之前，检察机关的证据搜集环节可以对生态环境利益受损方的实际状况过程中，告知其他利益相关主体同时发起诉讼，并且就这一系列的同诉讼主体的案件进行起诉支持^[2]。倘若诉前程序通过后，起诉主体自动放弃或者坚持不起诉，但生态环境受损的现状仍然存在时，检察机关则可以经行起诉。从某种程度上说，诉前程序的设置能够在很大程度上遏止资本以及其他势力运作的空间，进一步确保我国基本环保政策的实行，彰显了我国坚决治理好环境问题的决心，切实保护了群众的根本环境利益^[3]。但是，从另外一个角度来说，诉前程序的有效作用空间时建立在对案件的调查核实工作完备的情况下才适用的，这使得诉前程序的实施仍然存在一定的制度性漏洞。

2. 环境民事公益诉讼诉前程序的价值理念

生态环境保护问题以及国土资源保护问题，是近些年中国工业化告诉发展后留下的两个历史问题。要想从根本上解决这两大难题，就必须从法律制度层面着手，在问题的源头加以遏制。这一重任往往会以公益诉讼的方式由各地区的各级监察机构完成。由于在处理这类案件过程中，面对的诉讼客体社会身份复杂，甚至存在一定的特殊情况，研究环境民事公益诉讼的诉前程序就显得尤为重要，且极具启发价值^[4]。

1. 针对公共环境利益保护的现实基础

环境保护在进行司法体制保障的过程中存在诸多的现实难题。从社会的基本运作规律来说，环境公益诉讼问题的主体成本和客体组成性质都存在极大的复杂性，而且相关案件的诉讼发起方在环境问题上通常呈现弱相关性。一方面是诉讼提出难，诉讼方在诉讼前达成和解条件的可能性极大；另一方面，是环保公益诉讼的体量极为庞大，一般的社会环保组织很难就这些分布范围广、案件调查繁琐、诉讼客体组成复杂的诉讼案件进行有效处理。因此，检察机关就不得不成为这一问题的“强势”原告。

2. 针对整体民事诉讼格局的平衡考虑

在环境保护相关法律的“立法”阶段，就该项法律的设计偏向问题就进行了大量的讨论，讨论的内容主要集中在这一制度的属性划分是“民事”还是“公益”这一问题上。这一问题不仅仅关系到案件的定性，更重要的是决定了检察机关在该制度中的地位和开展诉前程序的操作空间。在这一问题的界定上，主要吸取了社会环保组织的管理经验和社会影响。以海洋环境监督管理部门为例，相比于海洋环保组织而言，环境监管部门是海洋环境保护的专属主体，在法律和执行层面上比环保组织更具有合法性和强制性

^[5]。因此，在环境保护问题上还是更应该强调“公益”问题，“民事”更多起到一种辅助作用。这也是对整体民事诉讼格局打造的平衡性考量。

3. 针对社会降低司法成本的价值界定

环境保护问题的紧迫性是不言而喻的。然而在社会执行层面上，环境保护的重要组成力量是民众，而环境问题的最大发起者也是民众。尤其是当民众的环境利益和经济利益发生冲突时，民众的选择就会向着非环保的方向倾斜，这也是司法解决环境问题过程中需要重点考虑的部分。诉前程序的设计，就是为了有效避免由于经济倾向选择而造成环境问题忽略的情况。然而，按照现行的法律制度，一旦诉讼主体撤诉，公益诉讼的发起还需要重新开展诉讼前调查环节，造成极大的司法资源浪费^[6]。而诉讼程序机制的设计则会极大降低这一司法成本，促进公益诉讼向着高效的方向更进一步。

三、现阶段环境民事公益诉讼诉前程序的适用性困境

（一）案件损害范围的限制性规定对诉前程序功能的影响

从司法角度上对诉前程序进行解释，其作用的范围需要具备对生态环境造成了持续或实际损害的情况。只有达成了这一基本事实，相关检察机关和单位才能介入调查，并开启诉前程序。然而，在诸多法律条例关于实质性环境迫害的解释中，没有给检察机关对重大环境保护风险的事件进行描述，也就是说对于之前破坏环境但已无法取证或者即将造成重大危害的案件没有合法诉讼权。那么就会造成两个问题：一是之前的破坏如果不追溯，对民众而言是一种司法尊严的负面影响；二是可能走入“先破坏，后诉讼”的局面，使得司法威严受到挑衅。

2. 法律规定诉前调查权的范围与现实生态环境问题的矛盾

在诉前程序调查权的范围介绍中，起诉对象是要明确发出了环境破坏行为的主体，这在很大程度上限制了检察机关的环境公共利益保护和环境侵权问题的调查。使得在实践过程中，司法审判的主要依据是环境民事公益诉讼的救济标准，极大忽视了其中的“公益”属性。

3. 完善环境民事公益诉讼诉前程序的法律建议

1. 明确检查机关适用诉前程序案件的损害范围

既然诉前程序在设计初衷上是为了作为环境民事公益诉讼的必须程序，就应该在检察机关的权责划分尤其是对重大风险环境损害问题的范围进行有效扩大来实现。扩大并明确检察机关在环境民事公益诉讼问题上的权责范围，尤其是在被诉讼对象的损害行为和损害范围的界定问题上进行合理扩大，才能从根本上保证社会公共利益，预防环境公益诉讼案件的混淆处理问题。

不仅如此，为了有效预防由于相关单位工作衔接不当二引发的生态环境二次破坏问题，并且强化检察机关在诉讼前完成双方和解的作用，督促相关污染企业能够主动治理，推动社会的共建、共治、共享局面的形成，也应该适当扩大检察机关的诉前环境损害范围。

2. 适当扩大检查机关诉前程序中调查权的范围

在诉前程序的检察机关调查权的界定描述中，对调查权的范围和取证有明确的要求，并且集中在环境公共利益已经受损的事实或者具备重大环境风险行为这两个司法标准问题上。对于前者而言，诉前程序的界定和法律条例描述已经非常细致，在实践过程中也没有遇到太多问题。但是，对后者而言，无论是取证难度还是相关行为风险评估问题都是极为困难的。主要是由于风险预防这项工作的开展，不能仅仅依靠单一调查范围内的证据收集，特别是缺乏历史数据根据作为证据支撑的条件下。要想发展并实现对重大风险问题的诉前程序调查，就必须适当扩大检察机关的调查权范围。将检查机关的“触角”进一步向前眼神，赋予其更多的、契合当下经济环境和环境保护条件的民事公益诉讼案件调查权。

换句话来说，检察机关调查权范围的扩大，要让检察机关具备更多的案件线索摸查空间，赋予检察机关更为敏锐的嗅觉和更具科学性的前瞻思想。

3. 逐步扩大环境问题监督与执行机关单位范围

根据《办案指南》中的法规解释，在生态环境既成损害事实的赔偿问题上，主要是由检察机关负责履职、起诉的。换句话来说，检察机关在环境民事公益诉讼问题上具备更有法律效益的理由与操作空间。在生态环境损害赔偿制度的设计上，各地方、各级别行政机关以及相关职能部门都有权力就当地发生的生态环境损害问题提起赔偿，并申请启动诉讼程序。也即是说，在环境损害赔偿问题上是有明确的适用主体范围的，检察机关也应该就赔偿诉讼制度进行合理解读。为了保证司法独立性，检察机关应该就环境民事公益诉讼制度在执行的有效衔接和部门协调起到积极推动作用。

（四）整合发展诉前基本流程以配合诉讼程序进行

在2020年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中，重点强调了社会环境保护组织在社会生态环境保护中的作用，并重点就社会环境保护组织依法提起环境公益诉讼的问题进行详细指导。这一指导意见的提出，对检察机关而言也是一项重要的工作方向指导。由于社会环境保护组织在环境公益诉讼中的地位与合法性被证实，检察机关在面对公共环境损害案件的诉讼程序启动时，可以考虑建立多元化环境司法治理新模式。在这一创新模式中，检察机关的作用变得更加灵活，可以在诉前督促、发起诉讼建议以及起诉支持全领域内发挥作用。

除此之外，检察机关在环境民事公益诉讼的社会宣传和全新社会治理格局打造问题上也有了更多发挥空间。联合政府相关单位、社会媒体单位和其他社会组织，可以充分动员和发挥民众的力量，共创环境保护司法治理新局面。

结束语：

综上所述，现阶段的环境民事公益诉讼的诉前程序问题，是中国特色社会主义发展和全面依法治国发展过程中的必然现象，也是必经之路。法律制度的完善，不仅仅需要有强大的法律体系作为判决基础，还需要在实践过程中不断发现问题，帮依据宪法精神解决司法问题。为了满足诉前程序制度设计的初衷、充分发挥诉前程序在环境民事诉讼中的作用，将检查机关的司法监督职能用在实处、利在基层人民群众，就应该进一步细化与强化诉前程序的基本规范，贯彻中共中央的环保指导思想，以最优的司法资源配置最高效地解决社会经济发展、环境保护和民生利益三者之间的矛盾。

参考文献：

[1]董荣. 环境民事公益诉讼诉前程序完善的法律思考[J]. 河北环境工程学院学报, 2020, v.30;No.123(005):47-51.

[2]胡玮玮. 我国检察机关提起环境民事公益诉讼诉前程序研究[D]. 山东科技大学, 2018（059）：98-99.

[3]晏翔. 环境民事公益诉讼诉前程序的构建与完善[J]. 山东行政学院学报, 2017, 000(003):73-77.

[4]张梓太、程飞鸿、张守慧. 检察环境公益诉讼的实践隐忧和完善路径——从功能与定位的视角切入[J]. 环境保护, 2020, v.48;No.687(16):9-13.

[5]王琦, 王辉, 韩荣. 民事公益诉讼和行政公益诉讼的程序衔接问题研究[C]// 区域环境资源综合整治和合作治理法律问题研究——2017年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集. 2017（024）：97-99.

[6]苏和生. 检察机关提起环境民事公益诉讼制度之困境与重构[J]. 社会科学动态, 2020, No.38(02):18-28. 作者简介：吴海苗，1976.2，男，汉，安徽皖岳西，副教授，本科，民商法