强化综合监管理念 提升消防治理水平

强化综合监管理念 提升消防治理水平

刘俊

鄂州市消防救援支队 湖北省鄂州市 436000

摘要：笔者结合现代社会对消防工作的新要求和鄂州实际，通过分析目前消防监管的现状和存在的问题，从消防救援队伍建设和社会力量参与方面对消防综合监管和消防治理提出了对策和建议。

一、消防监管的现状和存在的问题

目前全国正在开启建设社会主义现代化国家新征程，消防救援队伍体制改革已进入收官阶段，2019年和2021年，全国人大两次修改《消防法》，中办发文《关于深化消防执法改革的意见》，消防救援局出台《关于改进消防监管强化火灾防范工作的意见》，消防监管体系和模式发生了转折性改变，既得到了不断优化，同时也暴露出一些不容忽视的问题。

（一）放管并重、宽进严管，规范了消防监督范围。取消了建设工程消防设计审核、验收和消防技术服务机构资质行政许可审批项目，放宽了消防产品市场准入限制，缩小了强制性产品认证范围，通过实行“双随机、一公开”和集中专项整治两种主要消防监督检查方式，明确将消防监督范围定格在以人民生命财产安全受到威胁、火灾多发频发的重点场所、行业和领域，逐步清晰了消防监督责任边界。这些改革措施在规范监督范围的同时，放松了对消防产品和建设工程消防设计施工验收的源头监管要求，弱化了消防救援机构对“十小场所”、住宅、沿街商铺等其它一般场所的监力度，对这些场所和单位来说，其自觉遵守消防法律法规的要求进一步提升。在鄂州市，2021年全市所有亡人火灾事故均发生在“十小场所”、住宅和沿街商铺内，这些场所主要存在电气线路老化、电动车违规停放和充电、用火用电不规范、特殊群体人员多等问题，通过对全市20137家此类场所开展集中专项整治普查，发现问题13879处，其中存在违规用火用电用油用气2249处，占比16.2%，违规住人2233处，占比16.1%，应引起充分重视。

（二）公开透明、规范有序，完善了消防执法监督。简化了公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查，实行了告知承诺管理，实行消防执法全程监督，严格限制处罚自由裁量权，严肃了消防执法责任追究，将消防执法信息纳入消防监督信息系统，实现消防执法所有环节网上流转、全程留痕、闭环管理，拓宽和强化了火灾事故倒查追责，优化了便民利企服务，消防执法进一步规范。同时，因消防执法工作的主管部门由具有强制执行力的公共安全部门转向国家安全领域的应急管理部门，消防执法取消了拘留、传唤等强制手段，加大了消防执法难度，弱化了公安派出所消防执法，对火灾事故的倒查追责机制尚未建立，形成了消防执法末端监管的空档。在鄂州市，消防救援机构与公安机关在火灾调查、案件办理移交等方面的联合执法机制正在协调完善过程中，近几年消防救援机构与公安派出所开展消防执法的数量和质量明显下降，以2020年的执法数据与2017年相比，消防救援机构办结行政处罚案件起数、责令“三停”家数、拘留人数、罚款单位数、罚款金额分别下降76.9%、58.6%、91.7%、96.0%、89.8%，派出所在2017年办理消防行政处罚案件206起，而2020年未办理1起消防行政处罚案件；在火灾事故查处方面，2020年组织火灾原因调查起数、出具火灾原因认定书份数、因火灾受到的行政处罚数与2017年数据基本持平，火灾事故查处和追责机制尚未形成。

（三）科技强消、多头并进，提升了消防管理效能。积极推广运用“互联网+监管”执法工作机制，全时段、可视化监测消防安全状况，实时化、智能化评估消防安全风险，实现差异化精准监管，通过政府公众服务平台共享住建、市场监管等部门信息，对严重违法失信行为纳入“黑名单”管理，实施联合惩戒，整体提升了消防管理效能。但因相关职能部门的配套政策正在逐步制定完善之中，科技强消理念在社会单位中尚未形成，社会科技力量对消防的关注度普遍偏低，消防科技攻关尚未形成集体优势，目前消防管理效能整体偏低。在鄂州市，目前市发改、市场监管、金融等部门关于征信管理的文件尚未正式出台，智慧消防系统仅在部分火灾高危单位进行试点，智慧城市系统中仅接入消防救援机构一部分的数据，与公安、住建、市场管理等部门的共享共管机制尚未形成。

（四）兼收并蓄、融合发展，开拓消防治理新篇章。通过安全生产委员会、消防安全委员会等平台，创新开展消防安全工作考核、约谈、巡视和挂牌督办制度，规范注册消防工程师、消防设施操作员、专职消防员等职业资格准入，吸纳社会面各方面消防专业技术人材参与，充分发挥行业协会、中介组织的专业能力，联合整合相关职能部门工作优势，拓宽消防治理途径和方法，打造消防综合治理新篇章。但近几年，消防救援机构与相关职能部门的定期沟通机制尚未成型，巡视、约谈等督办制度尚未形成常态，对行业协会、中介组织、注册消防工程师、消防设施操作员的使用尚未形成合力，安全生产委员会、消防安全委员会等平台对职能部门的协调力度整体偏弱。在鄂州市，目前各地消防安全委员会均真正未实现实体化运行，全年对各职能部门的考核、督办、约谈一共仅十来次，与各行业、中介机构的沟通尚在起步阶段，对注册消防工程师、消防设施操作员的底数不清、情况不明、使用尚未规范，远不能适应消防工作的现实需求。

二、新时代对消防治理工作的新要求

党的十九大报告强调，要打造新时代共建共治共享的社会治理格局，就是要按下列要求开展消防工作：

（一）立足消防工作新发展阶段。随着新时代对新发展阶段的“中国制造向中国创造、中国速度向中国质量、中国产品向中国品牌”的三个转变要求，消防安全发展应在坚持“人民至上、生命至上”的前提下突出政绩观和利益观，坚持韧性发展，防止因工作的疏忽出现“灰犀牛”、“黑天鹅”触及消防安全稳定底线，将消防安全工作融入公平、程序、共同的可持续发展，充分体现勇于创新、以质为先、质量与速度并重的高质量发展。

（二）贯彻消防工作新发展理念。按照创新、协调、绿色、开放、共享的五大新发展理念，坚持创新是第一动力，始终秉承以人民为中心，统筹安全与发展的总体国家安全观。在消防安全工作上，落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的领导责任、“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的部门监管责任、 “安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、消防救援到位”的单位主体责任。

（三）构建消防工作新发展格局。随着国家加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的逐步形成，要求全社会提高自主创新能力、发挥市场的决定性作用、实现资源的自由流动与优化配置。消防安全工作应着手破解社会治理难题，确保社会安全有序发展，提高消防治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，真正做到主动服务、依法治理、协同发展，以营造市场化法治化的营商环境，适应人民群众对安全的新需要，助力激发全社会创新活力体系，倾力建设良好的消防安全环境。

（四）融入法治中国建设新内涵。党中央明确提出了建设法治国家、法治政府、法治社会的法治中国宏伟蓝图和“十一个坚持”的具体要求，其中消防工作在法治中国建设中要坚持以人民为中心，推进消防工作的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，要适应事中事后监管的常态，强化服务意识，融服务指导于执法之中，推进政府、部门、行业、单位和公民整体提升消防守法意识，全面推进消防治理体系和治理能力现代化。

三、整合内部资源，适应新时代消防工作新期待

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务，这就首先要求消防工作要建立健全风险防范化解机制，加强消防救援队伍建设，强化消防装备科技支撑。

（一）新时代对消防工作者的新要求。对每一名消防救援人员来说，要做好党和政府的参谋助手、行业部门的工作推手、社会单位的指导帮手和消防救援的行家能手。在消防监管中强化单位自主消防管理、提升行业消防管理水平、突出监督检查重点对象、提高检查发现问题质效、加大火灾延伸调查处理力度，全面提升消防监管工作质态。

（二）人才队伍建设措施。在消防救援队伍建设方面，针对目前消防改革的现实情况，探索防消联勤机制，依托基层消防队站成立与乡镇、街办、社区挂勾的防火和应急管理队伍，弥补末端火灾和应急管理防控的短板。

（三）科技强消措施。一是借鉴疫情防控经验，积极与互联网公司联合开发延伸至末端的沿街商铺、弱势群体、施工工地等薄弱火灾防控环节监控APP，推动智慧乡镇、智慧社区、智慧小区、智慧工地等智慧城市建设；二是共享综治网格、市场监管、公安等数据库，整合消防安全云平台数据，深度运用消防安全大数据库，加强火灾风险研判、监测预警，精准治理高风险区域场所；三是积极联合商业开发软件公司，攻关单位远程监控、物联网监测、电气监控等系统运用，实时智能监测管理；四是通过购买服务方式，积极引导应用消防新产品、新技术、新装备，智能化、轻型化、集成化消防检查、火灾调查等装备，整体提升火灾防控能力；

（四）优化营商环境措施。适应“放管服”改革要求，融入“一网通办”平台，共享证照、许可信息，推行“人人都是受理员”、预约办理、同城通办、监督检查“无事不扰”、“码上回访”等服务方式，简化行政许可变更程序，减免证明事项材料，减少火灾现场封闭的时间和范围，优化注册审批服务，实行“包容审慎”执法和预约培训演练，建立行政许可“双轨制”、服务群众接待日等制度，将96119举报投诉电话并入12345市长热线，提升举报回复质量，全力为群众办实事，解决群众关心、关注的热点问题。

四、充分调动社会力量，强化消防综合监管

（一）借鉴相关部门综合监管的经验。他山之石，可以攻玉。近几年，医疗卫生行业提出了“从重点监管公立医疗卫生机构转向全行业监管，从注重事前审批转向注重事中事后全流程监管，从单向监管转向综合协同监管，提升监管能力和水平”的三个转向原则。养老服务行业提出了“加强突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等工作机制”的综合监管制度。旅游行业按照“属地管理、部门联动、行业自律、各司其职、齐抓共管”的原则，建立旅游协调机制，制定旅游市场综合监管责任清单，明确各相关部门责任。2021年最新修订的《安全生产法》规定，安生生产应当以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命财产安全摆在首位，树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。

（二）消防综合监管的总体要求。习近平总书记在河北唐山调研时指出：防灾减灾救灾要坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，要从注重灾后救助向注重灾前预防转变、从应对单一灾种向综合减灾转变、从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。这就要求各级党委政府要切实担负起“促一方发展、保一方平安”的政治责任，加大对不履行消防救援职责的考核、约谈、巡视、问责、通报、处分、挂牌督办等措施力度，增加政府履职能力，在消防治理上要充分发挥消防安全委员会等议事协调机构作用、全面推行专家检查制度、发挥消防安全管理“杠杆”作用、创新群众工作方法、加强火灾防控科技应用、强化消防宣传教育培训。

（三）消防综合监管的具体措施。在消防救援社会工作人员方面，一方面要充分协调公安、综治、民政、农业农村等部门，调动派出所民警、网格员、村干部等基层力量的积极性，参与到火灾防控和应急管理上来，另一方面，充分发挥专业人员力量，积极协调人社部门，建立对注册消防工程师、消防设施操作员、专职消防员等专业技术人才的激励使用机制，外包消防技术服务，强化社会消防专业技术人才使用效能。在火灾调查追责方面，协调地方政府和相关职能部门建立火灾责任倒查机制，形成对消防救援相关法律法规不敢碰、不想碰、不能碰的态势。在中介、行业监管方面，规范监管职责，引入市场竞争机制，加强对其监管行为的监管力度，采取多种形式提升监管能力。在协调部门联合监管执法方面，固化与公安部门在“九小场所”、个体工商户、住宅小区的监督检查机制，在火灾现场的秩序维护、协助调查机制，在消防产品、火灾处理等消防刑事案件和拘留案件的移交办理机制；建立与住建部门定期沟通协商机制，对接建设工程验收后的消防监管，联合开展施工工地消防检查，强化物业消防安全管理；与市场监管制定消防安全信用管理办法和机制，将消防安全行政处罚等失信行为纳入“黑名单”实施联合惩戒；与纪检监察部门联合考核、巡视、督办重大火灾隐患、年度重点工作、有影响的火灾事故查处等严重消防失职渎职行为。

总之，消防综合治理是一个系统工程，必须政府、行业、社会、单位和公民齐心协力，法律、行政、市场等手段多措并举，叠加法治保障、科技信息支撑，持之以恒，才能不断推进消防治理体系和能力现代化。