新制度主义视角下中国高等教育制度的变迁

新制度主义视角下中国高等教育制度的变迁

张琦

天津市教育科学研究院 300191

摘要：中国高等教育改革自20世纪80年代中期开始以来，在社会全面变革、经济快速发展的背景下持续不断地推进，取得了丰硕的成果，但面临着全球知识经济、高等教育国际化与大众化的挑战，高等教育改革又面临着巨大的困难，充满着矛盾与问题。中国高等教育改革的关键与核心在于制度改革与制度创新，新制度主义作为中国高等教育改革的新的分析工具，为我国高等教育改革研究提供了新的视角和方向。高等教育制度变迁是我国高等教育改革系统工程的一个重要方面，从新制度主义视角对中国高等教育制度的变迁进行分析，并提出我国高等教育制度优化的路径选择以及外部和内部环境的优化对策。

关键字：新制度主义；高等教育；制度改革

20世纪80年代中期以来的高等教育改革处在我国经济体制转轨、社会全面变革这样一种错综复杂的大背景之下，同时又面临着知识经济在全球的发展以及高等教育国际化、大众化的挑战，因此高等教育改革的进程充满了矛盾，改革的发展不断产生出许多亟待解决的理论与现实问题。改革发展到今天，人们越来越清楚地认识到在高等教育改革这样一个系统工程中，制度改革和制度创新是关键与核心，制度改革的成败和制度创新成效的大小将直接关系到高等教育能否在我国现代化建设中发挥更加积极的作用。因此，立足于理论与实践基础之上的有关高等教育制度改革的理论研究将成为当前我国高等教育研究领域的重要方向之一。

一、新制度主义在高等教育改革领域的适用性

新制度主义的制度分析与以往不同的特征表现在：不再把利益群体的角逐作为对制度分析的核心和重点，也不再将制度视为社会体系结构的被动反应；相反，通过对制度不同层面的分析，以及它对社会体系结构特征影响的考察，新制度主义理论强调制度作为一种规则、规范更具有独立性、主动性和变动性，这成为了新制度主义理论的优势和特点。可见，新制度主义的制度分析中有许多观点对研究高等教育现象和问题很有启发意义，可用于解决高等教育制度问题，因此，新制度主义理论成为高等教育制度改革研究的可借鉴的重要方法。

高等教育制度是各利益集团对高等教育及其内部的规则、惯例、程序、习俗、文化等方面的协调、规范以及它们之间相互作用的统称。新制度主义的观点认为，制度由正式制度、非正式制度和制度实施机制组成，因此，高等教育制度也应该由正式高等教育制度、非正式高等教育制度与高等教育制度实施机制三种要素构成。正式高等教育制度是一些成文的且与教育实际活动直接有关的教育制度，这些教育制度不仅存在于正式的教育或正式教育机构中，还存在于高等教育管理活动中；非正式高等教育制度是一些观念形态、习俗形态、惯例形态且与教育实际活动直接相关的教育制度，这种形态的教育制度不仅存在于非正式教育中，而且还存在于正式教育活动、机构及部门之中；高等教育制度的实施机制是为推行教育制度而制定的“有关制度的制度”，它主要与前两种制度本身发生关系，或者说只与那些遵守或违背前两种教育制度的行为发生关系，是前两条规范体系的支撑体系。

二、中国高等教育改革的制度变迁分析

制度变迁是指创新主体为实现一定的目标而进行的制度重新安排或制度结构的重新调整，它是制度的替代、转换、交易与创新的过程。制度变迁的过程，同时也是制度创新实现的过程。制度变迁的根本目的是提高效率，最大限度地满足人的需要，最小限度地限制人的需要。从制度变迁的结果来看，它是一种社会效益，是更好的制度对低效制度的替代过程。根据新制度主义的制度变迁理论，教育制度会影响教育效率，制度因素是高等教育发展的关键，每一种高等教育制度都会产生一种与其相适应的高等教育发展水平，当人们采用较高效率水平的高等教育制度来代替较低效率的高等教育制度时，就是高等教育制度的变迁。

分析高等教育制度的变迁首先应从制度收益入手。制度收益是指通过推行新的高等教育制度而获得的实际效益。制度收益越高，对新制度的需求就越大，制度变迁的可能性就越大。因此，高等教育制度变迁的根本动机源于对潜在利益的追求，社会成员或者集团正是基于对占有某种利益的可能性做出的估计，来积极地参与或者阻碍高等教育制度的创新。

高等教育制度的变迁过程并不是一徽而就的事情，而是若干内生变量和外生变量共同博弈的过程。因此，新制度主义的制度变迁理论可以在一定程度上解释我国高等教育制度变迁过程中的某些现象，探究我国高等教育制度变迁过程中的规律，对于我国现代高等教育制度发展与完善具有启迪性的意义。

新制度主义强调，制度变迁是制度的改良、替代、转换和创新的一系列过程，制度变迁过程同时也是制度创新的实现过程。我国要建立高效的高等教育制度，其实质就是实现“高等教育制度创新”。因此，用新制度主义的制度变迁理论来研究我国高等教育制度的建构就具有其他理论所没有的独特优势，借用制度变迁理论，可以为我国高等教育制度的建立寻求更加有效的途径。特别是制度变迁理论中的博弈理论可以为我们更好地处理政府、大学与社会三者之间的关系，建立良好的外部制度环境提供借鉴意义。

三、中国高等教育制度变迁的动力分析

高等教育作为社会系统中的子系统，其制度也会随着社会经济、政治制度的发展而逐步完善，高等教育制度的变迁，并不是突变性的，更不是指令性的，而是制度变迁过程的一个动态结果，这个结果还将随着改革的不断深化而变化。

首先，社会的发展是高等教育制度变迁的客观动力。经济、政治的发展要求高等教育制度的变迁。经济基础决定上层建筑，经济、政治制度共同决定着一个国家的教育领导权、教育的性质及教育的制度等方面；同时，教育对政治、经济制度也具有积极的反作用，主要表现在；教育能够满足政治和经济的发展需要、为国家培养大批各行业的人才、促进政治的民主化进程等等。此外，科学技术的发展也要求高等教育制度的变迁。随着新兴科学技术领域的不断开发和应用，教育，尤其是高等教育与科学技术的关系越来越紧密，伴随着知识经济全球化的发展，高等教育事业的规模、速度、人才培养的规格、教育结构、教学内容、教学方法等都要做出适当调整，这就迫切要求我国高等教育制度也要进行相应的调整。第三，文化的发展要求高等教育制度的变迁。一方面，教育对社会文化具有保存、传递、传播、交流功能，因而高等教育对保存、传递中国文化并把中国特色传统文化传播到国际上与外国优秀文化进行交流共进有着义不容辞的责任和义务；另一方面，当前我国高等教育处于大众化阶段，不仅要求高等教育规模的扩大，而且要具有灵活性与多样性，而在将来的普及化阶段，在继续扩大数量的基础上，调整高等教育的结构、形式、内容等方面，满足公民对终身教育、休闲教育等多方面教育的需要将持续发展。

其次，世界各国综合国力的竞争压力是高等教育制度变迁的外部动力。

20世纪80年代以来，教育领域最引人注目的事件之一就是各国教育改革浪潮迭起，其动作之大、频率之高、范围之广前所未有，正在形成一场广泛而深刻的世界性教育改革运动，并且到21世纪中叶将可能把现代教育推进又一个新阶段。世界范围内综合国力的竞争愈演愈烈，通过高等教育培养高素质人才成为提高国家综合实力的重要保障。因此，高等教育的变迁与改革也会随着经济全球化的发展而不断向前迈进。

最后，发达国家的成功经验是高等教育制度变迁的学习动力。

19世纪德国的柏林大学，是一所具有洪堡精神的教学科研型大学，奠定了现代高等教育的模式，曾一度成为世界各国的学习楷模，各国纷纷将德国模式直接搬用、模仿或结合本国特点从而建立起适合本国的大学模式。例如，美国霍普斯金大学的成立就是模仿德国柏林大学的办学理念而创建的。但美国并没有全部照搬照抄德国大学的制度模式，而是把德国大学制度所具有的“纯学术精神气质”与美国民族所固有的实用主义传统相结合，形成了美国研究型大学直接为社会服务的制度特色。从此，美国建立起了现代大学模式，形成了独特的高等教育制度，成为世界高等教育的先锋。这些发达国家的成功经验为我们提供了高等教育制度改革与变迁的范本。

四、新制度主义视角下我国高等教育制度的优化

新制度主义认为，一种制度是否有效，一方面取决于组织内部构造是否合理健全，另一方面则取决于该组织所处的制度环境。我国高等教育制度变迁的实质是在原有制度基础上的制度优化过程，教育制度变迁能否使高等教育制度得到优化，不仅仅依靠制度变迁的路径选择，制度的外部和内部环境也是重要的影响因素。

第一，制度变迁的路径选择。

新制度主义经济学把制度变迁的路径分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。前者是指通过政府的行为或立法措施等引入和实施制度变迁，后者则是指由个人或一群人自发倡导组织和实施的制度变迁。

改革开放以来，我国高等教育各项规章制度尚不完善，由国家来设计并强制实施新的制度安排，对现有的制度进行渐进性的调整，有利于尽快消除制度的不均衡状态，从而提高现有的高等教育发展水平。新制度主义认为制度变迁一旦进入某种路径，就有可能对这一路径产生强烈的依赖，并且在以后的制度变迁过程中得到自我强化。沿着这一既定的路径或者可以使政治、经济制度变化进入良性的轨道，也可以是沿着错误的路径前行，甚至被“锁定”在一种无效的制度状态之下，最终导致社会经济发展的停滞。

结合我国当前的形势分析，高等教育制度变迁应该在制度变迁的初期以强制性变迁为主，即中央与国家行政及立法机关通过下达行政命令或借助法律手段，有目的、有步骤地实施高等教育制度变迁。随着高等教育制度改革的深入，在宏观上形成了规范的高等教育管理体系和法律体系之后，高等教育制度变迁要适时转入诱致性制度变迁为主的阶段，这时制度变迁的重点应是以高校作为制度变迁的主体进行的制度变迁。

在高等教育制度变迁过程中形成了多元化的制度变迁利益集团，但这些利益集团在制度变迁中的地位却不相同。由于非高校社会集团（包括学生、家长、企业等）的制度安排运作成本、组织成本、协调谈判成本较高，使他们在制度选择和制度变革中处于被动地位，起从属作用；而高校作为高等教育的直接实施者，其协调和制度安排运作成本较低，在制度选择和制度变革中处于主动地位，起着决定作用，是制度选择和制度变革的决定者，即制度的选择主体和变革主体。各个利益集团在并存的情况下，通过不同制度安排的选择比较和借鉴，有利于提高高等教育制度改革的活力，在这一过程中，在宏观制度环境的指导约束下，各变迁主体经过多方多次整合，一定会探索出切实有效的制度措施，推动高等教育制度有效变迁的实现，促进高等教育的发展。

第二，制度变迁外部环境的优化。

制度环境，是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会或法律基础规则，是一国的基本制度规则，主要指宪法。新制度主义将制度环境视为制度变迁的“外生变量”。改革开放以后的高等教育制度变迁是在有中国特色的社会主义市场经济、政治体制改革的背景下进行的，改革开放至今，30年的高等教育改革与制度变迁取得了巨大的成效，教育制度改革不断完善与发展仍需要一个良好的制度变迁外部环境。（1）发挥政府的宏观指导作用。我国高等教育制度改革顺利进行就要有一个宽松和谐的经济、政治环境作为改革的依托，而政府在高等教育制度改革中的作用是其他任何组织和个人都不能代替的，但任何政府管制的措施应该确定其所适用的范围，而不是对所有领域都实行管制。建国以来，我国高等教育受政府的集权式管理，政府在其中发挥绝对的主导性作用；改革开放以后，虽然高等教育作为经济和社会的子系统，也进行着不断的改革，高校在很大范围内有了自主权，但是政府在高等教育发展变革中的主导地位依然没有动摇，我国教育制度变迁基本上以强制性制度变迁为主导。为了充分尊重高校在改革中的自主地位，政府不应再凭借自身强权、采用强制性手段推动高校的制度变迁，而是应成为高等教育外部环境变迁的主体，通过对高校外部环境的变迁为高校内部制度的诱致性制度变迁创造条件。随着我国市场经济体制的建立和发展，政府作为我国教育制度的主要供给者，在高等教育制度改革过程中的作用正在发生深刻的变化，政府必然从教育的许多领域中淡出，或让位于市场，或让位于高校自主，转向间接的宏观调控。（2）营造社会文化氛围。正式制度具有强制力，占主导地位；非正式制度虽然不具有强制力，但作为一种文化认知，在深层次上制约着正式制度。与非正式制度相容的正式制度变迁，能够比较顺利的进行；而与社会文化背景相冲突的正式制度变迁，其执行成本会相当高昂，甚至无法实行。文化认知是制度的基础，制度的存在和变迁必然以文化的相对稳定和转型作为先导，这样才能使制度变迁在文化认知驱动下有秩序、有目的的进行，才能赋予制度变迁的合法性基础。良好的制度有利于机制的改进，好的机制能够调动人的积极性、主动性和创造性，使人积极向上，促进人的素质提高，所以制度的建设必须以一定的思想文化为基础，制度的制定有了习惯、习俗作基础，才能真正起到凝聚人心、降低协调成本的作用

第三，制度变迁内部环境的优化。

高校内部制度变迁是高等教育制度变迁的重要组成部分，是教育制度改革落到实处的关键所在。首先，应调动高校主体积极性。高校管理者素质的高低直接影响着高等教育制度变迁的进程，实行高校管理者专业化，建设高校管理者队伍，是推动我国高等教育制度变迁顺利进行的重要内容。其次，高校教师对于制度变迁在观念上的不认可、利益上的不协调是阻碍高校内部制度变迁顺利进行的两大因素，而造成这些状况的根本原因就在于制度变迁过程中缺乏教师的参与，因此，要减少制度变迁的阻力，保证改革措施的顺利实施就必须吸引教师参与到制度变革的进程中来。第三，规范高校内部制度。高等教育内部制度是高校管理与运行的规则体系，健全的高等教育内部制度为我国高校建设提供强大的动力，也为我国高校创新提供了重要的制度保障。因此，要坚持依法治校、民主管理，积极探索“党委领导、校长负责、教授治校、民主管理”的有效形式，建立具有中国特色的与我国社会发展相适应的高等教育内部制度。第四，弘扬优良大学精神。高等教育制度改革，应该是在大学精神的指导下，各利益集团通过博弈使大学精神得以彰显的改革过程。在高等教育历史进程中，自治权和学术自由始终是支撑高等教育制度，维系高等教育发展的根本所在，是高等教育制度的两大基石。

五、结语

制度并不能解决所有问题，但面对我国高等教育逐渐显露的主体地位而又自主能力缺失的情况，从制度分析入手，可能是使我国高等教育朝着全球化发展的关键所在。只有在良好的制度环境和高等教育自身制度结构和谐的基础上，我国高等教育才能进一步完善和发展。

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作者简介：张琦，女，汉族，1989年11月，博士研究生，天津市教育科学研究院，研究实习员，研究方向：高等教育