论市级政府代建工程存在的风险

论市级政府代建工程存在的风险

丁铭

滨州市财政保障中心 山东滨州 256600

摘要：政府投资基础设施项目在建设过程中，需要加强工程建设监督管理责任，特别是要加强资金使用的监管。随着对工程建设管理模式的不断演化，代建制成为政府投资项目管理的有效探索，但是也面临着诸多风险。本文从代建项目建设的主要程序出发，谈谈如何加强市级代建工程的风险管理。

关键词：代建工程；政府投资；风险

使用财政资金建设的项目，主要用于基础性、公益性的民生方面，资金投入量大，建设程序繁琐，社会关注度高，需要建设单位代表政府执行对工程项目建设的监管。为继续深化政府投资体制改革，规范政府投资项目建设的行为，提高项目建设管理水平和投资效益，加强工程廉政建设，引入政府投资项目代建制。与其他建设方式相同，采用代建制也存在诸多优缺点，我们需要特别关注面临的风险，并做好风险管理。

一、代建工程的概念

政府投资工程建设项目代建制，是指政府通过招标的方式确定具有相关资质的项目管理单位，来代替政府专业化地行使业主职能，该单位被称为代建单位，由代建单位组织项目的实施，控制项目的质量、成本和进度，待项目竣工验收完成，最终交付给项目使用单位的工程建设制度。代建单位需要按照合同管理的相关要求，对工程项目进行全生命周期或阶段性管理。

采取代建制的市级政府投资项目需要满足相关的条件。一是满足市级政府规定的总投资额；二是符合规定的工程项目，例如政府组成单位的办公用房、用于科教文卫的社会公益性事业项目以及专用的公共设施等。

二、代建制的优点

（一）各参与单位分工明确

实行代建制的工程主要由市级财政部门来负责组织和实施，对项目的预算和资金的投入进行监管，发改、住建、自然资源、等部门负责项目的立项、施工审批、用地审批等。财政部门委托下属的代建中心履行投资主体职能，负责代建项目的组织管理实施，参与项目的可行性研究报告、初步的设计以及概算的编制。代建单位对项目建设负总责，组织招标、签订合同、竣工验收，对设计变更进行论证，办理相关手续，整理项目资料等。项目的使用单位需提出使用要求，协助办理前期手续，对项目的投资、质量等进行监管，对设计变更进行论证。

（二）代建制使政府投资更加科学合理

代建制下在前期的设计阶段由代建单位参与进来，根据项目使用单位的需求和业主的投资能力，对项目的规模、功能与使用提出更具科学性的意见，使工程项目的建设过程更加专业，既能符合国家项目标准有关要求，又能节约成本投入，减少不必要的浪费，提高财政资金的使用效益，减轻地方财政债务压力，也避免出现政府拖欠企业工程款的现象。通过代建的方式，各部门职责分工明确，履行各自义务，根据项目建设进度拨付工程款，严格控制工程造价，降低出现不必要的干扰的可能性。

三、代建制面临的风险管理

（一）项目普遍风险

在决策阶段面临的风险，一是在编制可行性研究报告时，需要对报告的真实性、适用性作出科学的判断，确保项目建设可行；二是资金来源的风险，政府投资项目使用财政资金或债券，虽然有政府公信力的保障，但是代建项目一般投资金额巨大，特别是出让土地支出需要短时间内一次性缴纳，政府面临着较大资金压力；三是招标风险，建设项目能否顺利、合格地完成交付，代建单位是关键，如果在通过招标选择的代建单位出现问题，就会使整个工程的三大目标受到影响。手续报批、土地取得等问题出现的可能性较小，但是一旦发生，整个项目将直接宣告结束。

设计阶段对工程造价的影响最大，该阶段主要是由代建单位通过招标或其他形式选择的设计单位，按照使用单位和业主的要求，对工程的投资、进度、质量等进行全面的规划，如果设计单位的成果无法满足建设需求，超预算或不符合使用要求，就需要反复修改，或代建单位需要重新招标选择新的设计单位，这不仅造成资金浪费，还会耽误工期。

施工阶段面临的风险主要是对项目建设情况预估不足，因施工方自身的问题，导致影响工程质量和进度。施工中出现的设计变更，导致投资发生变化，也影响工期；人工、机械和材料价格浮动造成项目成本增加，还有其他不可抗力，都会导致风险产生。

（二）代建项目的风险

1、代建单位产生的风险

由于政府委托代建单位执行工程建设的监管工作，建设单位掌握更多信息，代建单位的收入来源主要是代建管理费，而管理费与工程投入成正比，与项目的概算资金挂钩，为提高收益，代建单位可能会采取多种措施提高概算数，这种人为的增加与代建制的目标是相悖的，而且由于项目在建设中的不确定因素较多，项目的独特性也影响到工程建设投入，这就给代建单位申报概算时有更多的可操作空间，再加上代建中心对概算的审核不够完整，或代建单位与设计单位共同商议刻意提高成本，都会造成投资虚高。在许多地区，代建单位与政府签订合同时约定，由代建单位缴纳10%的保证金，超出概算的部分由代建单位承担，但部分代建单位因经验较少，一旦发生设计变更需要支付更多的成本时，往往无力负担。

2、管理层面的风险

在我国，代建制的推行时间较短，还存在着体制机制上不够理顺的情况，没有统一制式的文本合同来规范政府与代建单位的职责，“大业主，小代建”的问题始终存在，政府一方面需要加强对代建单位的管理，另一方面又因专业性不足，过度干涉影响了代建单位的工作，降低了工程建设效率。在代建制下，还存在业主的职责与代建单位的职责出现模糊不清的状况，政府投资的项目由代建中心拨付给代建单位，再由代建单位支付给施工企业或材料供应商，由于政府部门和代建中心对资金核定的程序过于繁琐，这样的诸多环节下，资金拨付的效率不高。在建设中，出现模棱两可的问题，会出现政府部门与代建单位互相推诿，无人负责的情况，给工程造成不必要的损失。

结语

随着人民对美好生活的向往不断增加，民生保障需求也不断提高，政府投资的公共设施项目也更加复杂，用代建制的方式建设，解决了许多管理不畅通、不完善的问题。但当前代建制也面临着诸多不足，需要财政部门摆正位置，在实践中不断探索，将该模式通过合理的制度设计，进一步提高政府应对投资项目代建制风险的能力。

参考文献：

[1]汤冬梅.基于建设工程代建制模式的业主方风险及防范对策研究[J].企业改革与管理,2020(13):32-33.

[2]邱洋. 政府投资工程项目代建风险管理研究[D].沈阳工业大学,2020.