运用辩证思维解放思想全面推进建筑领域招标投标监管方式转变

运用辩证思维解放思想全面推进建筑领域招标投标监管方式转变

康志荣

新疆维吾尔自治区建设工程招标投标服务中心

摘要：经过不断的努力，2017年，我区建立了统一的“自治区建设工程电子招标投标系统平台”，实现了由线下向线上招投标方式的转变，但现实招标投标活动中，围标串标、弄虚作假等行业乱象仍然存在，本文运用唯物辩证法原理，通过对招投标活动中六要素分析，从夯实招标人的主体责任、完善“信息+信用”的监管机制、建立“两场”联动机制、探索试用建筑工程建设项目担保制等四方面，提出了破解建筑领域招投标乱象的政策建议。

关键词：建筑工程、招投标、规范

2000年5月，我区印发了建筑工程招标投标管理办法，2010年1月，印发自治区建筑工程施工评标规则，表明了我区建筑工程领域的招投标工作走上了正轨。为进一步规范招标投标活动，减少人为干扰因素，增加公开透明度，2017年4月，我厅在全区范围内推行电子招标投标系统，实现了从发布公告、下载提交投标文件、异议澄清补正、中标公示等全流程电子化。但当前工程招标投标监管过程中，围标串标、弄虚作假等行业乱象仍然是监管的难点痛点，本文通过对招投标活动中各主体要素的分析，就如何破解建筑领域招投标乱象，提出政策建议。

一、存在的问题及原因分析

唯物辩证法告诉我们，在认识复杂事物的发展过程时,既要看到主要矛盾,也不能忽视次要矛盾；在认识某一种矛盾时,既要看到矛盾的主要方面,也不能忽视矛盾的次要方面，事物的性质主要由取得支配地位的主要矛盾的主要方面所决定。下面，我们用矛盾分析法来分析招投标活动中各参与主体的相互关系及产生围串标的原因。

1. 招标人¹

实际工作中，招标人由于其对于相关法律法规及流程不熟悉，往往借助代理机构，通过“打招呼”搞特殊等方式达到与意向投标单位串通投标的目的。表现为：1、为特定投标人泄露应当保密的相关信息或为特定投标人量身定做相关招标文件；2、为谋取特定投标人中标，干扰评标委员会评标。原因分析：一是制度设置的缺陷，导致招标人权责不对等，主体责任缺失（根据“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较；评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人”²的规定，中标候选人的推荐权为评标现场临时组织的评标委员会，而不是招标人，故招标人可通过种种方式选定意中的中标人，而不承担主体责任）；二是出于时间和质量的要求，招标人主观上希望与实力雄厚、信誉良好的企业开展合作（而目前施行的企业的资质等级不足以完全等同于企业的实力和信誉），招标人为了避免日后的麻烦，而更愿意让经过自己考察的企业中标；三是目前建筑企业众多，实力参差不齐，企业为了生存和发展，不得不采取商业贿赂手段与招标人达成合作意向。

2. 投标人³

投标人是响应招标、参加投标竞争的主体，在实际投标活动中主要存在串通投标、弄虚作假现象。表现为：1、投标人之间“围标”⁴，或投标人与招标人“串标”⁵，排挤其他投标人的公平竞争，损害国家利益或他人合法利益的行为；2、为达到中标的目的，伪造提供相关证明材料。原因分析：一是通过围串标，可更容易、更可靠地获得中标；二是围标、陪标行为存在认定难、查处难的问题，给不法分子有投机取巧的机会；三是企业诚信体系建设不健全，造假收益大于违法成本。

3. 招标代理机构

随着市场竞争压力的增大，招标代理机构为承揽更多的业务，往往迁就招标人各项要求，甚至与招标人或投标人串通投标，为特定投标人“暗箱操作”。表现为：为使“意中人”中标，打通“招标人”、“投标人”及评标专家之间的关系。原因分析：一是2017年年底，国家取消招标代理机构资格，从事招标代理业务相当于没有门槛；二是招投代理机构对“招标人”、“投标人”的依附性决定了其成为打通“招标人”、“投标人”的纽带的中间环节。

4. 行政监管部门

监管机制存在的主要问题：一是监管部门工作人员对电子招投标平台使用不熟悉，甚至未使用电子辅助评标系统；二是对招标项目的事中事后监管乏力；三是部分地区监管部门工作人员更换频繁，导致监管人员不熟悉政策，业务水平低下，甚至部分区县没有独立的招投标监管科室，给工作带来被动。原因分析：地州对招投标监管工作重视程度不高，加之“访惠聚”驻村的要求，导致监管部门人员更换频繁，兼职人员较多，真正掌握政策、熟悉业务的人员较少。

5. 评标专家

评标专家的主要问题主要表现为：一是部分地州评标专家总数严重不足，导致有可能被投标单位“围猎”（吐鲁番市、克州、和田地区专家库只有20余人，平均每年完成300余个项目，评标专家的出席率相对较高⁶）；二是部分类别的评标专家人数稀少；三是评标专家业务素质也有待进一步增强。

6. 评标办法

目前，我区实行的评标方法主要有综合评标法和合理低价法。综合评标法是招标人普遍选择的定标方法，它是根据招标项目的实际需要，对各评标因素进行分值权重设置，通过性价比记分，即综合性能质量越高记分越高，最终权重越高者记分越高，得分最高者为中标人。应该说，在目前采用的工程量清单法中，综合评标法具有其合理性，但也是产生“围标”的原因之一。从评标方法来说，杜绝围标最直接的方式是采用合理低价法，它也是目前国际的惯例，但由于我国信用体系建立不完善，施工单位低价中标后，往往导致项目的偷工减料、粗制滥造，从而产生了“低价中标”，饿死同行、累死自己、坑死甲方的现象。

在以上六要素中，如何规范招投人的行为是关键点和难点，是矛盾中的主要方面，投标人参与度从一个侧面反映了当地招投标市场的公平公正性，监管部门的监管能力、评标专家的能力素质和评标方法的优劣决定了一个地方招投标市场营商环境的好坏。

二、我区建筑工程招投标监管工作的主要做法

（一）加强政策层面的研究，用制度和市场的手段来规范招投标活动

《中华人民共和国招标投标法实施条例》虽已于2011年颁布实施，且其对“串通投标”的情形也进行规定，但随着电子招投标的推行，投标人“串通投标”手段不断翻新，在实际执法过程中出现无法可依的现象，针对在招投标活动中围串标形式的变化，2019年，我厅出台了《自治区房屋建筑和市政基础设施工程串通投标和弄虚作假行为认定查处办法（试行）》，细化了对电子投标串通投标行为的认定，为各地招标投标监管部门在查处招投标违法违规问题上提供有利的政策依据。同时，针对在取消招标代理机构资格后，对招投标代理机构管理难的问题，我厅草拟了《自治区房屋建筑和市政基础设施工程建设项目招标代理机构信用评价暂行办法》，借助市场的手段来规范引导招投代理机构的行为。

2. 运用技术手段，规范震慑招投标各方行为

一是继续深入推进全流程电子招投标工作。从近几年的运行情况看，电子招投标明显优于线下招投标，但由于各地对电子招投标重视程度和当地监管人员能力的影响，各地开展电子招投标的成果也有较大的差别，2019年，我区加大未实施电子化招投标地区的服务，确保招投标监督平台顺利推行。截至2020年3月底，全区在地州层面均已全面实行了电子化招投标工作；二是通过技术手段发现围串标活动。2019年2月，在电子辅助评标系统中加强对投标人电子标书各项特征码的检测，有力的震慑和规范了招投标秩序。

（三）加强评标专家培训、共享评标专家资源，解决部分地州评标专家稀缺、评标困难的问题

采取面向社会公开选聘的方式充实专家库，2018至2019年共开展了3次选聘工作，694人参加培训，511人通过考核并推送至自治区建设工程交易中心专家库⁷。实现自治区专家库资源与部分地州（和田、喀什、克州）共享共用。为解决部分地区评标专家数量少、易出现被投标企业“围猎”的问题，2019年10月，自治区区本级与和田地区首次实现了远程异地评标。

（四）加大对投诉案件的查处力度,营造公平交易秩序

我们严格执行《招标投标法》、《招投标法实施条例》、《工程建设项目招投标活动投诉处理办法》等法律法规，规范投诉处理程序，重点查处影响恶劣的投诉案件。2019年，全区受理投诉举报68件，办结68件⁸。同时，针对各地在招投标监管部门管理不规范的问题，结合“双随机一公开”活动，向部分地区下达了督办单和整改通知书。

三、破解建筑领域招投标乱象的政策建议

一是推行招标人负责制，夯实招标人在招标全流程主体责任。通过上面的分析，我们知道，招标人权责不对等是产生“串标”的根源，也是规范招投标活动的关键点和难点，对此，我们建议在招投标活动中，夯实其主体责任，即在评定方式公开、决策结果公开的基础上，由招标人自主选择代理机构，自主选择资格审查方式，并通过推行“评定分离”⁹的方式，达到提高招投标质量的目的。

二是完善“信息+信用”的监管机制，推进分级分类监管。继续深入推进全流程电子化招投标工作，加快推动数据互联共享，实现招投标活动网上信息全公开。在推行电子辅助评标系统的基础上，继续深入研发相关模块，从技术层面有效识别围串标行为；同时，加紧完善“四库一平台”¹⁰的有关内容，全面推进建筑企业、工程招标代理机构信用评价体系，构建守信激励、失信惩戒的评价机制。在此基础上，向社会全面公开建筑企业、招标代理机构信用评价信息，建立“黑名单”制度，依据企业信用情况采取差异化监管方式。做好与相关平台的沟通对接工作，探索如何把企业信用运用到招投标各个环节。

三是建立“两场”联动机制，畅通投诉渠道。加强国有资金投资建设项目招投标监督管理工作力度，依法履行招标项目全过程监督，加强标后监管。依托招标投标网络平台，招标投标监管部门将中标公示信息与现场执法检查相结合，定期对监管范围内的招标投标活动开展事后抽查。加强建筑工程招标投标市场和施工现场“两场”联动工作，重点查处非法转包、分包等违法行为。畅通投诉渠道，严格执行《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》，加大案件查处力度，及时受理并依法处理招标投标投诉，并对投诉案件及时总结分析，以投诉案件处理为线索，对招投标活动中弄虚作假、围标串标、非法转包分包等违规行为及时予以曝光。

四是探索建筑工程建设项目担保制，促进守信履约。完善评标规则，修订合理低价的计算办法，试点履约担保为前提的最低中标法，从根本上减少围串标活动的可能性。

总之，如何规范引导招投标活动向着公平、公正的目标迈进，是一个复杂而且系统的工程，不同的阶段，其表现形式和主要矛盾呈现出不同状态，我们只有认真分析当前阶段的主要矛盾，提高预防围串标新方式的前瞻性，在解决问题中不断探索出一条适合中国国情、新疆区情的招投标监管之路。

参考文献

1. 《中华人民共和国招标投标法》（1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）。

2. 《新疆维吾尔自治区房屋建筑和市政基础设施工程招标投标管理办法》（新建法〔2000〕7号）。

3. 《中华人民共和国招标投标法实施条例》（2011年12月20日中华人民共和国国务院令第613号公布）。

4. 《电子招投标办法》（2013年八部委20号令）。

5. 《住房和城乡建设部关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》（建市规〔2019〕11号）

1 《中华人民共和国招标投标法》第八条：招标人是指在招标投标活动中以择优选择中标人为目的提出招标项目、进行招标的法人或者其他组织。

2 引自《中华人民共和国招标投标法》第四十条。

3 投标人是指在招标投标活动中以中标为目的响应招标、参与竞争的法人或其他组织。

4 围标是指几个投标人之间相互约定，一致抬高或压低投标报价进行投标，通过限制竞争，排挤其他投标人，使某个利益相关者中标，从而谋取利益的手段和行为。

5 串标是指投标人为获取中标，与投标人或代理机构互相串通，损害其他投标人或项目业主利益的手段和行为。

6 引自《2019年自治区建设工程招投标工作情况报告》

7引自《2019年自治区建设工程招投标工作情况报告》

8引自《2019年自治区建设工程招投标工作情况报告》

9 “评定分离”是指改变以往评标定标全部由评标专家决定的做法，主要突出招标人的择优定标权，即评标委员会的评审意见仅作为招标人定标的参考，招标人拥有定标的决策权。

10“四库一平台”是对“住房和城乡建设部全国建筑市场监管公共服务平台”的称法，“四库”指的是企业数据库基本信息库、注册人员数据库基本信息库、工程项目数据库基本信息库、诚信信息数据库基本信息库，“一平台”就是一体化工作平台。