老城区建设强度分类分区管控研究——乌鲁木齐老城焕新系列之五

老城区建设强度分类分区管控研究——乌鲁木齐老城焕新系列之五

王云鹏

乌鲁木齐市城市规划设计研究院 新疆乌鲁木齐 830028

摘要：老城区改造提升工作是乌鲁木齐积极落实以习近平同志为核心的党中央治疆方略的一项重大举措，是落实坚持依法治疆、团结稳疆、富民兴疆、文化润疆、长期建疆的重要手段。本文围绕规划目标等问题，对基于“管控建设强度”的老城区建设分区管控问题进行研究。

关键词：老城改造；建设强度；分类分区

乌鲁木齐市是丝绸之路经济带核心区的中心区，是新疆维吾尔自治区首府城市，是承载200余万人口、多民族聚居的大城市。自2016年10月以来，乌鲁木齐市开展老城区改造提升工作，惠及173平方公里约200余万各族人民群众。其中“管控建设强度”是老城区改造提升工作的重要内容之一。

一、乌鲁木齐市老城区现状建设强度特征与问题

1.交通节点和功能节点区域呈现明显的集聚加强特征

将老城区建设强度按照容积率高低分为低强度（容积率＜1.5）、中强度（容积率=1.5-3）、高强度（容积率＞3）三个等级。现状建设强度拼合数据显示建设地块现状主要以低强度为主，建设空间强度中心高、四周低，节点地区集聚。老城区的东西方向界面，城市主要轴线（河滩路、北京路）沿线密度较高，两边边缘受山体限制较低；老城区的南北方向界面，南高北低，围绕天山区、沙依巴克区两区的中心区域呈现较高密度分布（图1）。

图1 老城区现状建设强度空间拼合图

2.局部地段过高过密，空间品质下降

天山区和沙依巴克区的老城区核心区域、鲤鱼山西北侧等地区开发强度过大，加剧了人口和功能集聚。同时，传统街区和山体周边等特色地区缺少景观视廊管控，城市魅力彰显不足，如二道桥等传统街区，雅山、红山、蜘蛛山等临山地区高层密布，建设密度过高，缺少标志景观引领，难以凸显城市门户形象。

3.老城区相关规划控制不足、增量明显，缺乏系统支撑

从老城区各个单元的控制性详细规划拼合结果看，老城区范围内建设强度整体提升，中部区域高强度建设成扩散蔓延趋势；北部区域围绕鲤鱼山北部建设增量明显；南部围绕人民路站周边建设进一步集聚，在传统的城市功能节点（二道桥地区、大湾地区、火车站地区）建设强度加强，围绕红山片区呈现向心型空间发展格局，局部的商办地块容积率高达6.0。

二、乌鲁木齐市老城区建设强度管控策略

1.制定城市密度分区，作为建设管控评估基础

（1）以重要环境资源为本底，严格保护管控。城市建设强度控制条件，包括重要历史文化资源、自然环境资源、重要城市景观视廊、城市核心功能疏解等因素。具体包括：老满城遗址、中山路-人民路特色文化区，作为重要历史文化资源；老城区内山体禁建和限建区域、滨水两侧200米景观控制地区，作为重要自然环境资源；四山三塔控制区域与老城区内的观山视廊作为重要城市景观视廊控制；老城核心功能疏解区域，严格控制建设量开发。（2）以城市发展条件为依据，合理引导建设。城市建设强度引导条件主要包括道路交通因素、重要的公共服务中心、大型绿色开放空间等因素。具体内容包括：城市干道、轨道站点，作为道路交通引领；市级中心区域、区级中心区域，作为重要的城市公共服务影响因素；2公顷以上城市公园，作为大型绿色开敞空间影响因素。（3）综合叠加分析，形成密度分区。利用GIS工具叠加两种因素，得到综合价值评价图。其中，保护控制因素取负值，发展引导因素取正值。城市综合价值分析结合城市路网，生成以地块为单元的密度分区图，作为城市建设强度管控分区的评估基础。密度分区主要分生态区、低密度区、中密度区、中高密度区、高密度区等（图2）。

图2 基于城市合理开发与控制的密度分区分析图

2.协同总控要求，分类管控指引

（1）协同人口与功能优化提升方向，分区差异化引导。老城区人口结构持续调整与优化，在南部、中部和北部的片区遵循不同的更新思路。其中，南部片区涉及天山区和沙依巴克区，以减量提质为主，适当提高人均住宅建筑面积标准，降低住宅建筑总量，增加公共服务设施及商业配套，改造地块的建设总量增加约43%，住宅类建设总量降低约6%；北部片区以人口适度新增为主，即适度增加人口规模，改善粗放用地问题。基于城市密度分区分析，协同人口结构变化方向，分区（南、中、北部）分类（居住类用地、商业类用地）差异化实施对策。中部片区涉及高新区（新市区）、水磨沟区和经开区（头屯河区），以人口置换平衡为主，增加公共服务设施及商业配套为主，改造地块建筑总量增加约30%，住宅类建筑总量增加约3%。北部片区涉及米东区，以人口集聚、提升城市活力为主，增加人口规模，集约用地并增加建设用地总量，改造地块建设总量增加约350%，住宅类建筑总量增加约108%。（2）居住与商业建设分类管控指引。居住类建设用地上，南部疏解减少、中部适度增加、北部集聚增加，体现为与人口调整优化的高度协同性；商业类建设用地上，老城区整体增长，体现为服务水平的整体提升，南部和北部适度增加，中部集聚增加，与城市中心的功能要求高度协同。

3.重点片区分别管控，制定切实可行调控内容

以建设用地整体管控引导为方向，注重老城区总体结构的完整性，调整二十九个重点片区的土地利用布局作为总体空间规划。规划针对老城区内的二十九个重点实施改造片区进行管控指引，主要通过功能定位、建设总量、建设策略和商住比等指标总体控制。其中建设总量主要包括建设适增区、增减平衡区、建设集聚区；建设策略主要包括增减商业、增减公服、增减居住、增减商业以及增绿地等。鉴于近中期整体建设、实施与管理的需要，规划制定详细的土地利用引导图和容积率控制指标，主要包括商业平均容积率、商业极限容积率、住宅平均容积率和住宅极限容积率四大类指标，作为各个片区规划设计的前提条件。

三、结语

本文基于《乌鲁木齐市老城区改造提升行动总控规划》项目实践，总结了乌鲁木齐老城区改造建设强度管控的总体思路与策略：通过合理分类分区，明确管控指引，优化城市功能空间格局，提升整体环境品质，形成疏密有致、大开大合的空间格局，使城市形象质与人民群众幸福感显著提升。

参考文献：

[1]中规院（北京）规划设计公司等.乌鲁木齐市老城区改造提升行动总控规划[M].2018.

【作者简介】王云鹏（1981.07-），男，汉族，新疆乌鲁木齐市人，本科学历，乌鲁木齐市城市规划设计研究院城市设计室主任、高级工程师，主要研究方向：城市空间形态和景观风貌的公共价值。