江苏省镇村布局规划编制体系演变研究

江苏省镇村布局规划编制体系演变研究

李蔚然

江苏省规划设计集团 210036

摘要：通过梳理江苏省五轮镇村布局规划的编制背景、规划内容，对比在宏观政策不断发生变化的背景下，各轮镇村布局规划编制重点的变化、技术方法的提升以及规划实施的成效，总结和归纳出江苏省镇村布局规划在多轮规划编制工作中不断改进和提升规划编制水平，并在此过程中实现了有效引导村庄建设集聚发展、优化城乡空间格局、缩小城乡基本公共服务差距、凸显乡村特色的规划成效。并结合当前存在问题，指出规划镇村布局规划未来研究与实践的重点方向。
关键词：镇村布局；体系演变；江苏实践

引言：

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，确定了国土空间规划的“五级三类四体系”。2021年2月，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布，提出新阶段优先发展农业农村，全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴的总体部署。

镇村布局规划并不在国土空间规划的五级三类四体系之中，但镇村布局规划的编制，也是实现城乡一体化发展、农业农村现代化发展的重要基础，是衔接市县级和乡镇级国土空间规划，以及总体规划（乡镇国土空间规划）与详细规划（实用性村庄规划）的重要一环，镇村布局规划如何适应新的国土空间规划体系，并在新的规划治理体系下继续上传下导的作用，目前尚未引起较多的关注。

本文以江苏省的镇村布局规划编制为研究对象，梳理江苏省五轮镇村布局规划的编制背景、规划内容，对比在宏观政策不断发生变化的背景下，各轮镇村布局规划编制重点的变化、分类体系的演进、技术方法的提升以及规划实施的成效，并结合当前存在问题，指出在乡村振兴以及国土空间规划编制背景下，镇村布局规划未来研究与实践的重点方向，以期能为未来镇村布局规划编制的优化提升提供一些技术性参考，并以江苏实践给国内其他地区的镇村布局规划编制带来一定的借鉴作用。

一、江苏省镇村布局规划的编制历程

回顾江苏省镇村体系规划编制的历程，以1982年村镇规划为开端，大致可以分为五轮规划编制阶段。

图1 江苏省镇村布局规划编制历程

资料来源：笔者自绘

1、农村改革进程开启后的第一轮编制

1978年12月18日，党的十一届三中全会在北京召开，这一次会议的召开带来了新中国成立以来最具深远意义的伟大转折，开启了改革开放和社会主义现代化的伟大征程。在这次会议中，针对农业发展问题展开讨论，得出农业的整体发展十分薄弱，需要大力恢复和加快发展农业生产的结论，并提出针对农业发展的一系列政策措施，将《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》等文件下发至各省、市、自治区讨论和试行，全面开启了农村改革的进程¹。1982年中央一号文件正式出台，首次承认包产到户合法性，推行家庭联产责任承包制。此后， 1982年到1986年的五年时间内，中共中央围绕农业、农村和农民的主题每年发布中央一号文件，对农村改革和农业发展做出具体部署²。

在这样的政策背景下，农业产业迅速发展，农业总产值以及农民收入的迅速增长，与此同时农民建房需求大量释放，存在一定的无序建设行为，为指导农村建设，1982年国家基本建设委员会、农业委员会联合印发《村镇规划原则》，江苏省积极响应，于当年组织编制了全省范围内的村镇规划，用以指导农房建设及规范农房建设行为，这一轮的编制形成了江苏省镇村布局规划体系的基本雏形³。

2、小城镇建设背景下的第二轮编制

1992年国家计委办公厅印发《关于开展农村小城镇建设试点工作的若干意见（试行）》，意见指出开展农村小城镇建设试点工作，是适应改革开放形势，促进农村经济进一步发展的一项重要工作。通过小城镇试点建设总结经验，摸索办法，树立样板，可以带动和加快全国农村的小城镇建设，促进传统农业向现代化、商品化转变，加快农村第二、三产业的发展，实现农村剩余劳动力的合理转移，走出一条符合中国国情的农村工业化、乡村城镇化道路⁴。 

国家层面将小城镇建设作为村镇建设的重点，江苏省内乡镇企业发展也如火如荼，乡镇企业数量的快速增长，乡镇、村庄建设用地空间迅速扩张，为了平衡建设空间的快速拓展和农业生产空间的保护之间的矛盾，1995年，江苏在全省范围内推动两区划定工作，即划定村镇建设规划区和基本农田保护区。为保证“两区”划定工作的顺利完成，江苏省要求各县市编制县市域城镇体系规划，再以此指导编制乡镇域规划的编制，本轮规划编制形成了“中心镇、一般镇、中心村和基层村”的四级镇村体系⁵。

3、社会主义新农村建设背景下的第三轮编制

十六大以来，中央出台了《关于做好农业和农村工作的意见》、《关于促进农民增加收入若干政策的意见》、《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等一系列文件，大力推进社会主义新农村建设。《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确指出需就“切实加强村庄规划工作，安排资金支持编制村庄规划和开展村庄治理试点，加强宅基地规划和管理，大力节约村庄建设用地”的问题研究提出实施意见并加以落实

⁷。

为统筹城乡建设、引导城乡集聚集约发展，促进城乡基本公共服务均等化，践行社会主义新农村建设，江苏省率先推行城乡规划的全覆盖，全面调控、优化城乡发展空间。2004年江苏省颁布《江苏省村镇规划建设管理条例》，2005年发布《江苏省镇村布局规划技术要点》，同年在省内开展镇村布局规划的编制全覆盖工作⁸。

4、新型城镇化背景下的第四轮编制

2013年召开的中央城镇化会议上，习近平发表重要讲话，分析了城镇化发展形势，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务。会议指出，城镇化是现代化的必由之路，推进城镇化是解决“三农”问题的重要途径，新型城镇化要以人为核心，与传统的以土地扩张为特点的城镇化路径相比，新型城镇化路径强调提高城镇化发展质量，优化布局结构，传承历史文化⁹。

在新型城镇化发展的背景之下，在总结上一轮镇村布局规划编制的成效与不足之后，2014年开始江苏在全省范围内开展第四次镇村布局规划优化编制工作。

5、乡村振兴战略背景下的第五轮编制

“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。党的十九大报告中提出要实施乡村振兴战略，将其作为解决“三农”问题、激活农村发展新活力的重大行动¹⁰。

2018年1月公布中央一号文件，即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。2018年3月，国务院总理李克强在作政府工作报告时提出，要大力实施乡村振兴战略。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，标志着乡村振兴这一重大战略全面进入落地实施期。

2018年9月，江苏省组织召开加快改善苏北地区农民群众住房条件工作会议，以苏北农村住房改善工作，作为落实和贯彻中央精神的标志性工程推进，同时发布《关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》指导具体工作¹¹，积极落实国家乡村振兴战略的同时，改善苏北地区农民群众住房条件、推进城乡融合发展。

以苏北农房改善建设为契机，苏北地区在2018年率先开展镇村布局规划编制，2019年省自然资源厅于发布《关于做好镇村布局规划优化完善工作、支持加快改善苏北地区农民群众住房条件的通知》、《江苏省镇村布局规划优化完善技术指南（试行）》用以指导规划编制，加强对镇村布局规划优化完善工作的指导，规范规划编制与成果表达，提高乡村地区规划管理工作的质量和水平，随后在全省范围内推进新一轮的镇村布局规划编制工作。

二、从江苏实践探索看镇村布局规划发展特点

1、编制重点的变化

每一轮的镇村布局规划，因响应不同政策，规划编制的重点不断发生变化。第一轮规划编制应对农村改革进程开启而带来的大量农房建设，其规划编制重点，是指导和规范当时大量涌现的无序的农房建设。第二轮规划编制应对小城镇建设、乡镇企业发展带来的镇、村建设用地迅速扩展，其规划重点，是平衡建设与保护之间的矛盾，引导集约建设，保护基本农田。第三轮规划编制应对社会主义新农村建设要求，结合当时江苏省因地少人多而面临的建设发展的现实问题，其规划编制的重点，是要协调城乡建设，引导城乡集聚集约发展，促进城乡基本公共服务均等化发展。第四轮规划编制在新型城镇化建设的背景下，反思前面多轮编制的成效和不足，在充分尊重乡村地区发展规律的基础上，其规划编制的重点在于通过镇村体系的优化，提高城镇化的发展质量，优化布局结构，体现地方人文特色。第五轮规划编制响应乡村振兴战略，以推动苏北农村住房改善工程为引，在全省范围推进城乡融合发展。

2、分类体系的演进

第一轮，江苏省按照组织编制全省村镇规划，按照原则要求，将农村居民点（统称为村镇）分为三级，即公社所在地-社辖集镇-其他村庄。第二轮规划编制结合全省两区划定工作，从县域城镇体系规划入手，自上而下指导乡镇域规划编制，形成镇-中心村-基层村的规划体系。第三轮规划编制将村庄分类为规划布点村庄与非规划布点村庄，明确了拆迁村庄的分类，规划布点村庄与非规划布点村庄，非留即拆，但在规划实施过程中，非规划布点村庄拆迁实施难度较大。第四轮，将规划布点村庄改为重点村，为凸显特色，增加了特色村，将发展方向不太明确的自然村定为一般村，并按照村庄类型配置相应设施。最新一轮规划编制中，更全面的考虑了未来村庄发展的方向来制定村庄分类，进一步优化，将重点村改为集聚提升类村庄，特色村改名为特色保护类村庄，增加城郊融合类村庄，将一般村分解为搬迁撤并类村庄及其他一般村庄，再一次明确了拆迁村庄的布点。

3、技术方法的提升

在多轮规划编制过程中，也实现了技术方法的提升，从早期简单的文本图纸成果到最新GIS技术的应用，数据内容也从一开始的仅入库规划布点（保留村庄）转为所有规划类型村庄的全覆盖，最新一轮镇村布局规划已经形成了全省统一的成果数据库管理系统。

4、规划实施的成效

第一轮村镇规划作为省内镇村布局规划的雏形，早于上海市1990的村域规划的编制，亦早于山东省在1990年代末期开展的迁村并点规划试点工作¹²，成为了全国在村镇规划编制领域的探路者，在全国范围实现了先行先试的探索，填补了该类规划的空白，在省内实现了村镇规划的省域统筹，基本完成了指导和规范省内农房建设行为的目标任务。此后的四轮规划编制，结合当时的政策背景，逐步完善规划编制体系，提高规划编制水平，与其他类型的相关规划相辅相成，引导村庄建设的集聚发展，优化了城乡空间格局，缩小了城乡基本公共服务差距，凸显了乡村特色，为省内“美丽乡村”“特色田园乡村”规划建设奠定了基础。

结语

本文通过对江苏省镇村布局规划编制历程及编制体系演变的梳理和研究，总结和归纳了江苏省镇村布局规划演变的特点。江苏省镇村布局规划在多轮规划编制工作中逐步改进和提升规划编制水平，并在此过程中实现了有效引导村庄建设集聚发展、优化城乡空间格局、缩小城乡基本公共服务差距、凸显乡村特色的规划成效。

镇村布局规划的编制受规划对象的影响较大，本文研究的江苏省镇村布局规划，其规划编制体系的建立是基于江苏省的省情，以及对省内乡村的现状特征、乡村发展规律总结的基础之上。江苏在镇村布局规划编制中的经验并不能完全适用于国内其他地区的镇村布局规划，但本文基于江苏实践的总结与思考，应能给国内其他地区的镇村布局规划编制带来一定的借鉴作用。

镇村布局规划因其规划主体的特殊性、其动态更新的特点、以及其在当前国土空间规划编制背景下的规划衔接作用，在未来一段时间内，对于镇村布局规划的研究仍需要紧跟政策环境变化以及城乡发展动态持续跟进。因此本文针对镇村布局规划未来发展趋势与研究方向在规划主题、规划衔接、动态更新、公众参与以及数据库建设等方面提出了一些尝试性的探索，以期能为未来镇村布局规划编制的优化提升提供一些技术性参考。

参考文献：

[1] 党的十一届三中全会-实现伟大转折开启伟大征程[EB/OL].

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1693023026751533366&wfr=spider&for=pc，2021-03-01.

[2] 杜润生：1982—1986年的五个中央“一号文件”[EB/OL].

http://www.china-cer.com.cn/guwen/2020121410350.html, 2020-12-14.

[3]张鑑,赵毅.镇村布局规划探索与实践 [M].南京：东南大学出版社,2017.73-113.

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[8] 张泉,江苏省镇村布局规划的实践回顾[J].乡村规划建设,2013,(1):65-74.

[9] 中央城镇化工作会议在北京举行[EB/OL].http://news.12371.cn/2013/12/15/ARTI1387057117696375.shtml, 2013-12-15.

[10]乡村振兴战略透出“三农”新希望[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/19th/n1/2017/1022/c414305-29602098.html,2017-10-22.

[11] 加快改善苏北地区农民群众住房条件工作会议侧记[EB/OL].http://www.js.gov.cn/art/2018/9/5/art_64343_7805790.html, 2018-09-05.

[12]村民和政府视角审视镇村布局规划及延伸探讨[J].城市规划,2017,(1):55-62.